hai-nyzhnyk@ukr.net
Custom Search

«Україна – держава-трансформер, яку зібрала й контролює космополітично-денаціональна кланова мафія, що вибудувала в країні новітній неофеодалізм за принципом політико-економічного майорату. У цієї злочинної влади – приховане справжнє обличчя, що ховається під кількома масками, подвійне дно із вмонтованими нелегальними (нелегітимними) додатковими рушіями, механізмами та схемами управління, а шафа її уже давно переповнена потаємними скелетами, яким чим далі тим більше бракує у ній місця і які ось-ось виваляться на світ Божий» Павло Гай-Нижник

Павло Павлович ГАЙ-НИЖНИК

Налагодження державної служби
в добу Української революції



Павло ГАЙ-НИЖНИК,

доктор історичних наук,
старший науковий
співро бітник Інституту
політичних і етно-націо-
нальних досліджень
ім. І.Ф. Кураса
НАН України            Завантажити файл

Опубліковано: Гай-Нижник П. П. Налагодження державної служби в добу Української революції // Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку: зб. текстів виступів на наук.-практ. конф. (Київ, 18 листопада 2008 р.) / Головне управління державної служби України. – К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2009. – С.37–90.

Лютнева буржуазно-демократична революція принесла народам Російської імперії довгоочікувані зміни. Революція в Петрограді вивільнила з царських лещатів й давні сподівання українців на своє національно-культурне відродження. Її було сприйнято із захопленням і надією на позитивне розв‘язання так званого «українського питання». У березні 1917 р. на зборах представників українських організацій і угруповань було обрано ініціативну групу, яка стала основою Української Центральної Ради. Статус представницького органу їй було надано у травні цього ж року Всеукраїнським з’їздом. У квітні на Першому Всеукраїнському військовому з’їзді та на Першому Всеукраїнському селянському з’їзді Українська Центральна Рада (УЦР) була визнана єдиним державним керівним органом.

1. Зародження урядової та державної служби в Українській Народній Республіці
в добу Центральної Ради (1917—1918 рр.)

Майже через два тижні по своєму створенні Українська Центральна Рада 19 березня 1917 р. через газету «Вісти з Української Центральної Ради» повідомила широкій громадськості про факт своєї організації (4 березня) і оприлюднила персональний склад свого керівництва (президії), до якого увійшли М.Грушевський (голова), М.Науменко (заступник голови), Д.Антонович (товариш голови), С.Веселовський (писар) та П.Коваль (скарбник), а також голів новоутворених дев’яти комісій. Для визначення складу та функцій служб діловодства уряду необхідно коротко охарактеризувати структуру цього вищого органу управління республіки. Оперативне керівництво поточною роботою в період між сесіями Центральної Ради було покладено на Комітет УЦР, який у липні 1917 р. було перейменовано у Малу Раду. Для вирішення окремих справ і підготовки питань на розгляд сесії були створені постійні і тимчасові комісії.

Одночасно з формуванням вищих органів законодавчої і розпорядчої влади в Україні створювалась власна система діловодства, оскільки від її чіткої організації залежало налагодження нормальних зв’язків між центром і провінцією, а також своєчасне доведення постанов, законів і розпоряджень центральної влади до місцевих рад і населення республіки. Серед перших в цьому плані заходів Центральної Ради було утворення канцелярії. Штат канцелярії Центральної Ради складався з керівника, його товариша (заступника) і працівників п’яти відділів: загального, кодифікаційного, виробничого, господарського, бухгалтерії і бібліотеки. Загальний відділ, своєю чергою, мав такі підрозділи: канцелярію, відділ стенографістів, відділ особових справ, адресне й інформаційне бюро, експедицію. При кодифікаційному і виробничому відділах було сформовано інформаційний орган «Редакція Вістей Центральної Ради», а Господарському відділу підпорядкували друкарню.

Порядок роботи штатних співробітників канцелярії УЦР визначався статутом. Комітет співробітників канцелярії складався з голови, його товариша, секретаря, шести членів і трьох кандидатів, які в разі відсутності членів комітету мали право вирішального голосу. Комітет керував усіма внутрішніми справами канцелярії. Він мав право визначати (змінювати) функції співробітників канцелярії, вносити пропозиції щодо встановлення розміру їхньої заробітної плати на розгляд загальних зборів, опікуватися поліпшенням матеріальних і моральних умов праці, пропонувати загальним зборам відстороняти від виконання обов’язків працівників за дії, несумісні з перебуванням на державній службі.

При Центральній Раді було також організовано її секретаріат, який розташувався в умивальних кімнатах Педагогічного музею, де засідав новостворений український передпарламент (вул. Володимирська, 57). Очільник секретаріату Центральної Ради М.Єреміїв згадував про початок роботи його персоналу:

«На умивальники ми поклали дошки для креслення, яких було багато, і це були столи. Хтось нам пожертвував стару російську машинку, бо українських машинок тоді ще не було у Києві».

Ця установа (секретаріат Української Центральної Ради) згодом розширилася, набула цілком державного характеру і проіснувала до 17 травня 1918 р., коли її було скасовано відповідною постановою Ради Міністрів Української Держави за Гетьманату П.Скоропадського5. Так, наприклад у серпні 1917 р. її секретарем був Левченко.

Поступово виробились методи і форми праці та справоведення щодо підготовки постанов, рішень і законів: вжито низку заходів щодо удосконалення культури діловодства в державному апараті: створено канцелярію Центральної Ради і канцелярії в державних секретаріатах; діловодство почало здійснюватися українською мовою з публікацією законодавчих документів паралельно російською, єврейською і польською мовами; впроваджено зразки оформлення розпорядчих документів; затверджено порядок офіційного опублікування і набуття чинності нормативно-правових актів; утворено Секретаріат державного писаря; запроваджено посаду розпорядника справами Ради народних міністрів. Система прийняття закону Центральною Радою набула такого шляху: канцелярія міністерства (секретарства), або канцелярія певного департаменту) візувала свій законопроект чи проект постанови у міністра (генерального секретаря) і через відповідну канцелярію проект надсилався до канцелярії Центральної Ради. Звідти проект законодавчого акта потрапляв до Комітету законодавчих внесень Центральної Ради і після його розгляду й обговорення подавався на ухвалення Малою Радою, а потім на затвердження чергової сесії Центральної Ради. Крім того, 19 листопада 1917 р. була підготовлена постанова «Про тимчасову форму публікації законів». До неї додавався порядок підготовки нормативно-розпорядчих документів, де вказувалось:

«Спочатку має бути заголовок. Потім день, місяць, рік, коли Центральна Рада прийняла закон або постанову, далі йде текст документа, а нижче повинно йти підтвердження: «З першоджерелом протоколу згідно”, яке засвідчується підписами голови, товариша голови і секретаря». Закони Тимчасового уряду на території Української Республіки відповідно до постанови Центральної Ради від 16 липня 1917 р. друкуються в «Урядовому Віснику».

18 грудня 1917 р. був затверджений порядок внесення законопроектів на розгляд уряду. Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно-правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо). Проте більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали безпосередню участь у законодавчому процесі. Такими актами були, наприклад, «Наказ Української Центральної Ради» від 22—23 квітня 1917 р., «Розклад роботи Малої Ради і її комісій» від 1 серпня 1917 р., Статут «Генерального Секретаріяту», закон «Про тимчасовий порядок розпублікування законів» від 17 листопада 1917 р.; закон «Про порядок видання нових законів» від 25 листопада 1917 р.; «Обіжник в справах законопроектних» Народного міністерства внутрішніх справ та ін. Випуск періодичного видання «Збірник Законів Республіки», що містив тексти постанов і розпоряджень уряду, став прерогативою Генерального Суду. 16 квітня 1918 р. — закон про недоторканість членів Центральної Ради, тобто вони користувались такими ж правами, як і «класичний» парламент.

Українізація діловодства в адміністративних структурах Центральної Ради та державних інституціях УНР.

Одним із перших заходів Центральної Ради було переведення діловодства на українську мову. Це було рішучим кроком, оскільки до цього в Україні, як і в інших регіонах Російської імперії, офіційне діловодство здійснювалося російською мовою. Вже на одному з перших засідань Центральної Ради 12 березня 1917 р. була прийнята постанова про те, що «мовою, якою Рада почне звертатись до народу, є українська».

Для Центральної Ради, яку очолили видатні представники української інтелігенції, котрі відчували за царату всю тяжкість принизливого ставлення до українців, з самого початку характерною рисою була повага до інших націй і народів, що проживали в Україні.

«Державу ми розуміємо як вільну спілку рівноправних та рівноцінних націй, серед яких не повинно бути ні гнобителів, ні гноблених», — зазначалось в декларації Ради Товариства українських поступовців (ТУП) «Наша платформа», що репрезентувала тогочасну українську еліту. Одним із головних принципів української автономії, як було відзначено в резолюції Українського національного з’їзду, який відбувся 6—8 квітня 1917 р., стало повне забезпечення прав національних меншин, що живуть в Україні.

З цією метою постановою від 16 липня 1917 р. «Про Статут Генерального секретаріату» при секретареві зі справ національностей було передбачено три посади товаришів секретаря, які відстоювали інтереси найбільш чисельних національних меншин в Україні, а саме — росіян, євреїв і поляків. Усі вони мали право вирішального голосу в Генеральному секретаріаті зі справ нації, яку й представляли.

Українська мова почала вживатися в офіційних відносинах і з Тимчасовим урядом у Москві. Так, коли 19 травня 1917 р. до Києва прибув військовий міністр О.Керенський для проведення переговорів з Радою, виступ М.Грушевського було підготовлено українською мовою.

У січні 1918 р. Генеральний секретаріат було перетворено на Раду народних міністрів і сформовано окремі міністерства: Міністерство великоруських справ, Міністерство польських справ і Міністерство єврейських справ. Враховуючи інтереси неукраїномовного населення, Центральною Радою було проголошено:

«Всі закони, адміністративні приписи і постанови, проголошені українською мовою, повинні друкуватись також російською, єврейською і польською мовами».

Перехід на здійснення діловодства українською мовою в ті часи був нелегкою справою внаслідок русифікації державних службовців, яка проводилася «делікатним способом» ще з часів становлення Російської імперії, та наявністю проблем з викладанням української мови у вищих навчальних закладах і її бойкотування тогочасною професурою. У зв’язку з цим Генеральним Секретаріатом у листопаді 1917 р. було підготовлено звернення «До всіх державних і судових установ Української Народної Республіки». У цьому документі Генеральний Секретаріат вимагав приймати документи, підготовлені тільки українською мовою, і попереджав, що буде «слідкувати за тим, щоб права української мови на території України не порушувались».

Одночасно Генеральний секретаріат обіцяв надавати допомогу всім членам уряду, хто цього потребує «в справі кращого ознайомлення з українською мовою і офіційною термінологією».

Становлення державної служби й урядування у Генеральному секретаріаті (Раді народних міністрів УНР).

Після проголошення І Універсалу, яким було висунено вимогу домогтись автономії України, 15 червня 1917 р. на засіданні Комітету Центральної Ради було створено Генеральний секретаріат, головою якого обрано В.Винниченка. Виконавчий орган Української Центральної Ради, який згодом стане повноцінним урядом України, для здійснення діловодних операцій у апараті управління на перших порах свого існування почав формуватися з 8 підрозділів (генеральних секретарств): внутрішніх справ (В.Винниченко), фінансів (Х.Барановський), міжнаціональних справ (С.Єфремов), харчових справ (М.Стасюк), земельних справ (Б.Мартос), військових справ (С.Петлюра), юстиції (В.Садовський). Восьмим підрозділом став секретаріат (згодом — генеральне писарство) на чолі з П.Христюком. Генеральний писар мав відповідати за стан внутрішнього справоведення. 21 серпня 1918 р. П.Христюка на посаді генерального писаря змінив О.Лотоцький. Перше засідання Генерального секретаріату відбулося вже наступного дня (16 червня), «на якому обговорювались питання, що торкаються організації роботи Секретаріяту».

Невдовзі, 27 червня 1917 р., у своїй першій декларації Генеральний секретаріат заявив про себе як про виконавчий орган Центральної Ради і поставив собі за мету «перетворення моральної влади в публічно-правову, повномочну, з усіма властивими їй компетенціями, функціями і апаратами».

На перших порах Генеральний секретаріат містився, за словами його голови, у «двох малесеньких закапелочках того ж самого Педагогічного Музею», в яких перші українські урядовці не лише приймали чисельні делегації та проводили засідання, а й «самі переписували на машинках свої постанови, самі навіть підлогу підмітали, бо не було в урядовців ні писарів, ні навіть сторожа».

Обставини наполегливо вимагали розширення площі під розташування уряду, який врешті перебрався у винайнятий на важких умовах «брудний, загижений» готель «Савой». І вже у вересні 1917 р. у пресі за підписами голови Генерального секретаріату В.Винниченка та генерального писаря О.Лотоцького, що урядовці прийматимуть у цьому приміщенні всіх, «хто до їх має справи, в помешканні Генерального Секретаріату (Київ, Хрещатик, 38) щодня, крім свят, від 12 до 2 год. дня».

При формуванні Генерального секретаріату фракції Малої Ради здебільшого додержувались положень інструкції Тимчасового уряду, а не статуту Генерального секретаріату. Спроби Генерального секретаріату розширити свої повноваження полягали в тому, що спочатку урядова комісія мала підготувати проект нової інструкції, але потім було прийнято інше рішення — доручити кожному генеральному секретареві виробити інструкцію для свого секретаріату, котра мала стати доповненням і розвитком серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація Генерального секретаріату від 29 вересня 1917 р.). Хоча ще 3 вересня 1917 р. Генеральний секретаріат затвердив свій регла мент, проте він доволі часто порушу вав ся. Переважно порядок денний попередньо не опрацьовувався, а формувався стихійно, тобто вже під час засідання, хід якого фіксувався спочатку в протоколах, а потім — у журналах, копії яких розсилалися всім генеральним секретарям. Не сприяла продуктивній роботі уряду й недисциплінованість вищих посадових осіб.

3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради в своїй декларації під титулом «Від Генерального Секретаріату України» ультимативно підпорядкував собі наявні в Україні державні та адміністративні служби і фактично оголосив себе єдиною і вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України: «Всім установам, інституціям, урядовим особам наказується всі накази та доручення Генерального Секретаріату виконувати точно і швидко».

Таким чином, фактично колишні держслужбовці Тимчасового уряду на теренах України автоматично оголошувалися службовцями, підпорядкованими Генеральному секретаріатові. При цьому цілком логічним є те, що й відповідне законодавство та нормативні акти щодо принципів роботи, прав і обов’язків державних та урядових службовців, яке існувало за часів російського Тимчасового уряду, за відсутності відповідного нововиробленого Центральною Радою, ставало офіційно визнаним на урядовій та державній службі України. Згодом цей факт було узаконено відповідними актами. 7 листопада 1917 р. ІІІ Універсалом Центральною Радою було проголошено Українську Народну Республіку у федеративному зв’язку з Росією. Фактично ж, за умов невизнання Центральною Радою нововстановленої влади більшовиків у Петрограді, це означало про початок нового етапу в історії України — початку створення незалежної держави. 22 листопада 1917 р. уряд ухвалив законопроект про державні інституції в УНР. Водночас згідно з рішенням Генерального секретаріату урядовим службовцям, за винятком генеральних секретарів, заборонялося «одночасно бути і членами Центральної Ради», а також було визнано «принципіально небажаним, щоб генеральні секретарі і служащі Генерального секретаріату займали одночасно посади в інших державних та громадських інституціях, одержуючи платню на обох посадах».

25 листопада 1917 р. Центральна Рада ухвалила Закон «Про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР», в якому, зокрема, зазначалося, що до часу, поки не буде сформовано Федеративної Російської Республіки і прийнято її Конституцію, виключне і неподільне право видавати закони для УНР належатиме Центральній Раді. Ним також визначалося, що всі закони і постанови, які мали силу на території України до 27 жовтня 1917 р. (тобто всі юридичні акти російського центрального уряду, що діяли до більшовицького перевороту), оскільки вони не змінені й не скасовані універсалами, законами та постановами Центральної Ради, матимуть чинність й надалі як закони і постанови УНР. Право ж творення урядування в Україні з того часу надавалося Генеральному секретаріатові УНР, який міг видавати відповідні розпорядження на підставах законодавчої бази Російської Республіки, що мала чинність до більшовицького перевороту і не була скасована Центральною Радою. Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Отже, для розбудови власної державності УНР отримала хоч і не досконалу російську, але правову базу.

За принципом традицій російського державотворення (з незначними революційними змінами у назвах та системі призначень, але без ґрунтовної зміни принципів організації праці та рутини справоведення) формувалася і структура урядових інституцій в УНР. До цього часу урядові структури існували швидше номінально, аніж фактично. Про це свідчив, свого часу й сам голова Генерального секретаріату В.Винниченко. 29 жовтня 1917 р. на VII сесії Центральної Ради він практично визнав бездіяльність генеральних секретарів у справі розбудови державної урядової та адміністративної служби, коли заявив, що «перші часи роботи Генерального Секретаріяту пройшли на зміцнення самого Секретаріату в більш моральному смислі», а очолюваний ним «Генеральний Секретаріят істнував досі більш фіктивно, ніж реально, бо у нього не було майже жодних органів і апаратів. Через те діяльність його не відзначалась широтою і помітністю, бо багато праці йшло на внутрішнє налагодження апарату».

Голова уряду нарікав на неготовність національної інтелігенції до урядової роботи та загальну кадрову кризу, відсутність грошей та підтримки з боку Тимчасового уряду Росії. Ще 2 жовтня 1917 р. на засіданні Генерального секретаріату урядовці визнали за необхідне якомога швидше скласти усіма секретарствами проекти своїх інструкцій, штатів та обрахунків. Утім, справа так і не зрушувала з місця, позаяк за місяць (3 листопада) на засіданні уряду знов порушувалося питання відомостей про штати. Судячи з того, що 20 листопада 1917 р. канцелярія Генерального секретаріату розіслала до всіх інституцій листа з нагадуванням про необхідність розроблення інструкцій для працівників і вироблення штатів секретарств, вочевидь ця проблема так і не була розв‘язана.

Намагаючись в умовах війни зробити роботу Ради народних міністрів більш дієвою та ефективною, відбулося істотне скорочення урядових посад. Постійні зміни режимів, обставини революційної боротьби, бойові дії негативно вплинули на поточне діловодство центральних установ. Майже не збереглися протоколи засідань Великої і Малої Центральної Ради, документи Генеральних секретарів та Народних Міністерств. На окрему увагу заслуговує стан діловодства Південно-Західного та Румунського фронтів, яке опинилося практично без контролю. Ще 11 січня 1918 р. на вимогу О.Грушевського (молодшого брата М.Грушевського) військовий міністр видав спеціальний наказ щодо поліпшення організації діловодства у військах й збирання архівних документів з історії світової війни. У наказі було докладно розписано всі необхідні для цього види та категорії документів:

«Журнали військових дій, оперативні накази щодо військових подій оперативного, відчитного і розвідуючого характеру, відчити про санітарне становище військ, суточні та інші картографічні роботи, включаючи матеріали виборчих органів, необхідно здавати в архів».

Попри це процес організації урядового і державного життя в Україні тривав і, хоч і повільно, але еволюціонував. Генеральні секретарства, що набули статусу міністерств у січні 1918 р. поволі були структуровані до класичного вигляду за російським зразком. Міністерства очолювали народні міністри та їх заступники (товариші). Після повернення до Києва, у Раді народних міністрів і далі тривали постійні кадрові й організаційні зміни.

Після проголошення УНР для підвищення ефективності власної діяльності Генеральний секретаріат пішов шляхом делегування частини повноважень виділеним з його складу профільним комісіям (Малому Секретаріату, Фінансовій комісії, Комісії по охороні ладу тощо). Уже у березні 1918 р. Центральна Рада повертається до Києва. Уряд практично заново формує свої міністерства. Кожний товариш генерального секретаря (народного міністра) мав власну канцелярію. При народному міністрі запроваджувалися Ради міністра. Кожне міністерство, як правило, мало власну канцелярію і поділялося на департаменти (на чолі з директорами), а ті — на виділи та столи. При міністерствах існували окремі комісії та інші підрозділи спеціального призначення, відповідно до профілю та сфери діяльності цих урядових інституцій. Проблему матеріально-технічного забезпечення секретарств уряд вирішував за допомогою централізації цього процесу, а також шляхом реквізицій.

Рада народних міністрів у березні 1918 р. розпочала підготовку адміністративної реформи, яка передбачала уточнення повноважень міністрів: скасування посади генерального писаря, позбавлення генерального контролера статусу політичної фігури, перерозподіл компетенції між міністерствами торгу і промисловості та продовольчих справ. Уряд УНР приділяв увагу пошуку внутрішніх резервів вдосконалення своєї діяльності (належна організація діловодства, інформаційне забезпечення). Але він не зміг вирішити проблему фінансування і в умовах відсутності державного бюджету використовував кошти зі спеціального фонду, яких не вистачало. 26 березня 1918 р. Рада народних міністрів затвердила порядок роботи уряду УНР:

«Пленарні засідання Ради Міністрів відбувати по понеділках, середах і п’ятницях. Засідання в п’ятницю присвячується обговоренню відповідей та інтерпеляцій Малої Ради. Щосуботи одбуваються засідання технічних комісій різних міністерств для попереднього обмірковування справ, що торкаються кількох відомств. Засідання починаються точно о 6-й год. вечора».

Усього ж на квітень 1918 р. в УНР налічувалося 14 народних міністерств, які складали державний виконавчий орган — Раду народних міністрів.

Так, наприклад, Секретарство міжнаціональних справ за змістом своєї роботи в грудні 1917 р. перетворилося на Секретарство міжнародних справ, а в січні 1918 р. — на Народне міністерство закордонних справ. У грудні 1917 р. Секретарство міжнародних справ складалося з департаменту у справах біженців, бухгалтерсько-господарчого відділу, політичної секції та канцелярії, яка своєю чергою поділялася на відділи: загальний, міжфедеративний, консульський, внутрішній та літературний. У штатному розписі передбачалося 88 службовців, проте на березень 1918 р. у його штатах працювали лише міністр і 40 осіб. На квітень 1918 р. до складу Міністерства входили департамент, який складався з п’яти відділів, та політична секція, передбачалося створення департаменту преси. Загалом, за штатом у Народному міністерстві закордонних справ мало працювати 166 державних службовців, а саме: народний міністр, товариш народного міністра, управляючий міністерством, директор департаменту, 6 завідуючих відділами, 3 віце-директора, 10 старших і молодших радників, 20 урядовців для особливих доручень, 30 дипломатичних кур’єрів і співробітники шістьох відділів. Слід зазначити, що проект організації Народного міністерства закордонних справ та його штати, подані на розгляд уряду 19 квітня 1918 р. так і не були затверджені.

Державними службовцями були також посли, консули та співробітники представництв за кордоном, діяльність яких мав визначати спеціальний законопроект «Про посольства і місії УНР». Голови таких представництв поділялися на 4 категорії: 1) посли або амбасадори; 2) посланники, повноважні міністри; 3) міністри-резиденти; 4) повірені в справах, що призначалися урядом за рекомендацією міністерства. Відповідно до зазначеного законопроекту голови і всі співробітники посольств і місій не могли займати жодної іншої посади, бути членами правління будь-яких товариств, не мали права володіти нерухомим майном у країні перебування37. Навесні 1918 р. було вироблено штати посольств та консульств УНР, які поділялися на три розряди. Посольство І-го розряду мало складатися з 9 службовців: посла, двох радників, двох старших секретарів, молодшого секретаря, військового агента та двох драгоманів. Посольство ІІ-го розряду — з 7 осіб: міністра-резидента, двох радників, секретаря, військового агента та двох драгоманів. Посольство ІІІ-го розряду — з 3 службовців: повіреного в справах, секретаря та драгомана. Консульства та віце-консульства могли мати в штатах власне самих консула та віце-консула відповідно, а також секретаря та канцелярію. Утім, процес формування Народного міністерства закордонних справ та дипмісій за часів Центральної Ради так і не набув оптимальної та чіткої як структурної основи, так і законодавчо-нормативної.

Більш структурованими виявились, наприклад, Народне міністерство земельних справ, Народне міністерство торгу і промисловості (за даними його Інформбюро від 6 квітня 1918 р. воно складалося з 10 департаментів) та Народне міністерство фінансів УНР.

Народне міністерство фінансів УНР, з розташуванням міністра і основного правління по вул.Олександрівській, 15 в Києві, набуло такої структури: загальна канцелярія (вул.Олександрівська, 15); кредитова канцелярія (вул.Олександрівська, 15); департамент державної скарбниці (вул.Хрещатик, 38); залізничний департамент (Софійська площа, Присутственні місця); департамент митних зборів (вул.Хрещатик, 8а); департамент посередніх податків (вул.Золотоворітська, 6); департамент простих податків (Софійський площа, Присутственні місця); окремий корпус кордонної охорони (вул.Хрещатик, 1); дирекція ощадних кас (вул.Миколаївська, 4); державний банк (вул.Інститутська, 9).

У рамках Генерального секретаріату було засновано й Секретарство Генерального писаря. Генеральний писар, як і в давні часи козацької Гетьманщини, зберігав у себе державну печатку та документи і засвідчував їх законність. Посада існувала з 28 червня 1917 р. до 22 січня 1918 р. За цей час генеральними писарями були П.Христюк і О.Лотоцький, обов’язки генерального писаря також виконував заступник генерального писаря І.Мірний. Формування Секретарства Генерального писаря Генерального секретаріату припало на час формування організаційних засад функціонування нового уряду. При активній участі О.Г.Лотоцького були прийняті основ ні положення про протокольну роботу і порядок організації засідань уряду, підготовлено «Декларацію Генерального секретаріату України», яка заклала основи внутрішньої та зовнішньої політики уряду; йому доручалося також створити комісії з підготовки законопроекту про Українські установчі збори. Службовців, які б створювали належні умови для роботи урядовців, не було. У приміщенні, де засідав уряд, не було меблів, голова Генерального секретаріату сам змушений був перейматися закупівлею стільців та столів для засідань своїх колег тощо. Через це, а також у зв’язку з браком площі для засідань секретарств, у січні 1918 р. основна частина уряду (уже Ради народних міністрів) крім готелю «Савой» розмістилася у палаці київського генерал-губернатора на тогочасній вул.Інститутській, 40. Голові Генерального секретаріату В.Винниченку в цьому палаці в ролі приватного помешкання було віддано «цілий ряд невеликих кімнат, прикрашених різними картинами відомих артистів-малярів російських і українських», які із зміною урядового складу зайняв голова Ради народних міністрів В.Голубович. Кімнати службового апарату (різних канцелярій і варти палацу) містилися на партері будинку (2 поверх), а урядовий секретаріат, роль якого учасник тих подій М.Ковалевський характеризував уже як свого роду «президіяльне бюро», розташувався у великій просторій кімнаті (на першому поверсі ліворуч від внутрішньої каплички.

Крім того, з метою «вирішення справ внутрішнього характеру і попереднього обмірковування і розроблення законопроектів для координації діяльності генеральних секретарств» 9 січня 1918 р. при уряді УНР було створено Малий секретаріат, який згодом було перейменовано на Раду товаришів народних міністрів. При цьому урядовому органі, відповідно, було створено і його канцелярію, яка тимчасово розташувалася в будинку Народного міністерства харчових справ на Бібіковському бульварі, 18. Канцелярії були створені також при всіх генеральних секретаріатах. Коли IV Універсалом 22 січня 1918 р. Генеральний секретаріат було реорганізовано у Раду народних міністрів УНР, посаду генерального писаря було перейменовано на державного писаря. Після реорганізації урядових структур Секретаріат генерального писаря отримав назву Міністерство генерального писаря. Це міністерство не мало визначеного кола завдань, які потрібно було б розв‘язувати, та інститутів державної влади, діяльністю яких необхідно було б керувати. Затвердження законодавчих актів залишалося прерогативою представника законодавчої влади.

Враховуючи зазначені недоліки, у квітні 1918 р. було підготовлено законопроект «Про ліквідацію Міністерства Генерального Писаря», в якому для керівництва справами Ради народних міністрів вводилася посада розпорядника, призначення на цю посаду затверджувалося Радою. Посада прирівнювалася до рівня директора департаменту міністерства, хоча розряд (клас) і зарплата швидше були такі ж як у товариша міністра. Згідно з посадовими функціями розпорядник керував діловодством Ради народних міністрів, а також юридичним, редакційно-інформаційним та публікаційним відділами. Публікація законодавчих актів Центральної Ради, а також їх кодифікація покладалися на Державного Секретаря, якого обирала Центральна Рада.

Аналіз персонального складу свідчить, що канцелярські службовці залежно від кваліфікаційного рівня поділялися за розрядами: першим, другим, третім... Фактично де-юре держслужбовці в УНР не були запроваджені, про їхню наявність свідчить сам факт ведення канцелярських, службових та урядових справ урядовим і адміністративним апаратом, а також окремі посвідчення про їхню приналежність до певної держструктури (як, наприклад, посвідчення, видане 2 квітня 1918 р. Бонно Маргариті Петрівні про те, що вона є урядовцем Канцелярії Генерального Писарства УНР).

Внутрішній склад та посади урядовців можна розглянути на прикладі штатного укомплектування, наприклад, Загальної канцелярії Міністерства фінансів УНР. Загальна канцелярія Народного міністерства фінансів знаходилася безпосередньо при міністрові і, обслуговуючи міністра фінансів, об’єднувала діяльність усіх департаментів відомства. Головним її завданням і колом обов‘язків був розподіл справ та документів по департаментах, а також виконання розпоряджень міністра та справ, що не належали до жодного з департаментів, або тих, що міністр залишав для власного розгляду і розв‘язання. Загальна канцелярія перебувала під головуванням міністра фінансів, а її директор мав «тіж права і обов’язки, які належать кожному Директору Департамента».

До особового складу Загальної канцелярії входили: директор, віце-директор, завідувачі відділами, вчений секретар, секретар міністра фінансів, урядовці для окремих доручень, бібліотекар, перекладач, бухгалтер, діловоди, помічники діловодів та урядовці за штатом. Підрозділи Загальної канцелярії складали чотири виділи: 1) виділ особистого складу; 2) фінансово-адміністративний (секретарський) виділ; 3) фінансово-економічний (інформаційний) виділ; 4) господарчий виділ.

Український Державний банк тимчасово користувався статутом, розписом посад та ставками заробітних плат, які було встановлено для колишнього російського «Государственного банка». За принципами російського законодавства він провадив і свою діяльність.

Заробітна платня урядовців (держслужбовців) теж була прив’язана до російської законодавчої традиції й залежала від класифікації посади службовця та відповідного пенсійного розряду. Така система була закладена ще за царату, початково ще Генеральним регламентом колегій та «Табелью о рангах» (1722 р.), коли було створено чітку ієрархічну систему: посади розписувались по 14 класах або рангах, а кожен з них поділявся на чини військові, цивільні (статські) та придворні. Табелем було закріплено виокремлення військової служби від цивільної та придворної, запроваджуючи ієрархію особливого типу всередині кожної з них і водночас прирівнюючи відповідні однотипні чини різних галузей управління одне до одного. Табель залишався незмінним у своїй основі аж до 1917 р. (з 14 класів по цивільній службі збереглося 12).

Рівень заробітної платні тогочасних державних службовців (урядовців) різних класів та пенсійних розрядів, а також штатну комплектацію урядових підрозділів УНР можна простежити на прикладі, скажімо, Департаменту митних зборів, що розташовувався в Києві по вул.Хрещатик, 8-а, а остаточно був сформований лише наприкінці квітня 1918 року. У департаменті за штатом мало працювати 60 осіб, а саме: директор (ІV класу посади, ІІ пенсійний розряд, зарплатня — 10 тис. 800 крб.), віце-директор (V класу посади, І ступінь ІІІ пенсійного розряду, зарплатня — 9 тис. крб.), чотири начальники відділів (VІ класу посади, ІІ ступінь ІІІ пенсійного розряду, зарплатня — 7 тис. 200 крб. кожному), два ревізори (VІ класу посади, ІІ ступінь ІІІ пенсійного розряду, зарплатня — 7 тис. 200 крб. кожному), вісім діловодів, секретар та архітектор (усі VІІ класу посади, ІV пенсійного розряду, зарплатня — 5 тис. 400 крб. кожному), тринадцять помічників діловодів, архівар та два перекладачі (усі VІІІ класу посади, V пенсійного розряду, зарплатня — 4 тис. 500 крб. кожному), а також канцелярських урядовців: вісім — першого рангу (усі ІХ класу посади, VІІ пенсійного розряду, зарплатня — 3 тис. 600 крб. кожному), десять — другого рангу (усі Х класу посади, VІІІ пенсійного розряду, зарплатня — 3 тис. крб. кожному), вісім — третього рангу (усі ХІІ класу посади, ІХ пенсійного розряду, зарплатня — 2 тис. 400 крб. кожному). Загалом утримання штату департаменту мало обійтися державній скарбниці в 283 тис. крб. на місяць, з яких: 267 тис. крб. складала заробітна платня урядовців, 10 тис. крб. — канцелярські і господарські видатки та 6 тис. крб. — платня охоронцям та кур’єрам.

Однак департамент був укомплектований без малого на 30%, позаяк, згідно із «списком співробітників Департаменту митних зборів Міністерства фінансів» фактично у ньому працювало лише 28 осіб. Зазначимо, що таке становище було чи не у всіх урядових підрозділах і приклад митного департаменту є не лише по казовим щодо кадрових проб лем уря ду УНР, але й, на жаль, не найгірший у цьому плані. Крім того, розмір зарплат ні державних службовців залежав також і від класифікації місцевості, в якій їм доводилося працювати. Класифікація місцевості виглядала таким чином: до І класу належали міста Київ, Харків та Одеса; до ІІ класу — губерніальні і рівні їм повітові міста; до ІІІ класу — решта міст країни.

При міністерствах існували й внутрішні Ради, які займалися розробленням пропозицій щодо внутрішнього життя своїх урядових інституцій. Так, наприклад, Рада при Департаменті митних зборів у квітні 1918 р., аналізуючи систему оплати праці митників у царській Росії, яка дісталась у спадок й Україні, зазначали, що заробітна платня складалася з основної та додаткової оплати, а також з відсоткового додатку на дорожнечу і з особисто наданих деяким урядовцям додаткових грошей замість тих «штрафних» різних назв, котрі з 1 січня 1913 р. надходили до держскарбниці, з добових для окремих місцевостей привілеїв (надбавок) за обставинами та особисто наданих певним службовцям службовим привілеїв*.

(* Платня за службу молодшого митного урядовця в Росії на 1917 р. складала від 1 тис.    
680 руб. до 2 тис. 200 руб. на рік. 1 листопада 1917 р. більшовицька Рада народних комісарів    
РСФРР підвищила заробіток молодшого співробітника митної установи до 3 тис. 330 руб. на рік.)    

Усі ці види платні за службу для всіх митних урядовців, а особливо для тих, що займають нижчі посади, вважали члени Ради при Департаменті митних зборів, «у загальній своїй складности були сумою настільки невеликою, що як тілько не давали умерти з голоду і то лиш при умові ріжних побочних зарібків, котрі добували урядовці в 1917 році завдяки значному скороченню праці у митницях і можливости таким чином мати вільний час».

Навесні 1918 р. проявилися перші конкретні спроби реформ способу організації державно-урядової служби, що дісталася УНР у спадок від царату та республіканської Росії. Так, наприклад, у квітні 1918 р. народний міністр фінансів УНР П.Климович запропонував ліквідувати розподіли утримання, «а натомісць встановити для всіх служачих основні оклади платні без усякого поділу та удержань на пенсію; пенсіонні внески робляться за рахунок прибутків ощадних кас. З осіб, яким по роспису не належить казьонне помешкання, а в дійсности вони все ж будуть жити у таких помешканнях, — повинно що-місяця при видачі платні утримувати 1/5 частину основної річної платні. Особам же, яким належить казьонне помешкання, але за браком таких помешкань у казьонних або найнятих будинках — ці особи не можуть скористуватись помешканням, їм досить додатково виплачувати що-місяця при видачі платні 1/4 річної платні».

Міністр пропонував урядові також зменшити поділ службовців на розряди до двох по будь-якій категорії. Що ж стосувалося поділу посад на класи та пенсійні розряди, то пропонувалося залишити їх без змін до часу, поки не буде вироблено нового пенсійного статуту, але, при цьому, підвищити деякі посади в поділі по класифікації. Зазначений вище проект «Роспису посад по Дірекції Державних ощадних кас УНР та її місцевих установ» так і не було ухвалено урядом УНР, що підтверджує й той факт, що згодом, за гетьманату П.Скоропадського, його знов було направлено на розгляд Ради міністрів, але вже новоствореної Української Держави.

То була чи не єдина спроба хоча б часткової реорганізації застарілої структури системи державних і урядових органів, що дісталася Україні ще з часів царату. Підсумок (невдалий) спроби часткового реформування системи комплектування і оплати праці однієї з найважливіших державних установ вказує на неготовність керівництва УНР здійснити кардинальні перетворення в державному управлінні і створити фінансову систему на якісно нових (відмінних від царських) адміністративних засадах.

Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалося на підставі III та IV Універсалів Центральної Ради та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці документи містили багато узагальнень й чітко не визначали принципи формування, структури, юридичного статусу та компетенції українського уряду. Більш того, до останнього дня існування «першої» УНР Центральна Рада не спромоглася прийняти жодного нормативно-правового акта, що чітко окреслював би повноваження та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) та вищою виконавчою (Генеральним секретаріатом (Радою народних міністрів) владами. Все це значно ускладнювало роботу уряду, призводило до протистояння гілок влади. Варто звернути увагу й на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як відповідним чином «легалізувалися». Так, посада генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального секретаріату, однак 23 березня 1918 р. канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неї надійшов проект закону «Про вищу економічну раду УНР».

На особливу увагу заслуговує проект Основного Державного Закону Української Народної Республіки, підготовлений «Правительственною Комісією по виробленню Конституції Української Держави», 129-й артикул якого передбачає, що «Закон для державних службовців /службова прагматика/ визначить їх права та обов’язки, умови прийняття на державну службу, службові ранги, дисциплінарне поступування і спосіб їх матеріального забезпечення, включаючи і пенсію».

На жаль, у Конституції УНР, якій не судилося бути реалізованою, але яку все ж таки було прийнято на останньому засіданні Української Центральної Ради 29 квітня 1918 р., жодної згадки про державну службу не було.

Внутрішню ситуацію, яка аж ніяк не сприяла державотворчій роботі в урядових міністерствах і неухильно підривала авторитет української влади, яскраво змалював С.Шелухін, який згадував: «З 1917 р. ми мали дуже багато «міністерських кабінетів», а в них повно «міністрів», які лише самі себе вважали справжніми міністрами, бо за таких їх ніхто з людей серйозних не вважав*. Майже ніхто з них не мав для міністерської роботи ні знання, ні якоїсь підготовки, бо досить було зарозумілости, амбітности й приналежности до партії. На лихо України все треба було заводити наново, все вимагало конструктивности й організаторського уміння. Ділового апарату в цих міністрів ще не було, а підібрати потрібних робітників та організувати його майже ніхто з цих міністрів не вмів, бо шукав лише одно партійців і сам не мав поняття ні про апарат, ні про його функції. Єдиним службовим цензом на посаду міністра вважалася приналежність до партії, переважно до соціялістичної».

* У своєму щоденникові В.Вернадський майже повторює за С.Шелухіним: «У    
[Центральній] Раді повна відсутність людей, величезна кількість добре оплачуваного чиновництва    
– єдина гідність якого – знання укр[аїнської] мо[ви]».    

Психологічний портрет вищого державного керівництва України часів Центральної Ради філософськи описав у листопаді 1920 р. один із провідників вітчизняної соціалістичної думки М.Шаповал: «Українство бентежилось, метушилось, не знало, що робити з проблемою «соціяльної революції», проблемою «самостійности», цукроварнями, фінансами, військом, федерацією і т.п.».

Непродумана кадрова політика призводила до того, що в органах виконавчої влади не було досвідчених професійно підготовлених державних службовців. Характерним явищем в УНР було протиріччя між двома гілками влади: законодавчою (Центральною Радою) та виконавчою (Радою Міністрів). На динаміку утворення відомств впливало також недостатнє фінансування, що заважало розв‘язанню організаційних і кадрових питань. Секретарства співпрацювали з фаховими українськими громадськими організаціями і створювали за їх допомогою відповідні відділи у своїй структурі.

Підготовку адміністративної реформи було перервано гетьманським державним переворотом. Не було прийнято закон про уряд УНР, тобто основний документ, який мав визначити його структуру, чітко окреслити компетенцію, регламентувати взаємовідносини із законодавчим органом. Не були затверджені положення про окремі народні міністерства, не закінчено роботу над їх структурою та штатними розкладами, не вирішена проблема фінансування. Але створення й функціонування в УНР системи центральних органів виконавчої влади та перші результати їх діяльності були важливим кроком на шляху утвердження національної державності.

Проте, за будь-яких оцінок діяльності Центральної Ради, саме вона на світанку українського відродження «збудила національний рух» і, як зазначав Л.Жебуньов, «заслуга ж та ніколи не забудеться, як і ті люде, що сотворили її».

Саме з Центральною Радою пов’язані головні державно-правові акти визвольних змагань змагань — ІІІ і IV Універсали (зі всіма їхніми хибами і слабкостями тогочасної української політичної думки), мусимо бачити в них «метрику народження» новітньої України, або, іншими словами, без УНР не було б ні Гетьманщини, ні УРСР. За УНР також були закладені паростки вітчизняної державної організації й розпочався процес формування та становлення інституту державної служби в Україні сучасного зразка.

2. Державотворчий процес в УНР доби Директорії (кінець 1918—1921 рр.)

Плани відродження УНР і повалення гетьманської влади існували в різних колах тогочасного як українського, так і російського політикуму ще з перших днів перевороту на чолі з П.Скоропадським і проголошення 29 квітня 1918 р. Української Держави.

У ніч з 13 на 14 листопада 1918 р. у кабінеті Міністерства шляхів (бульвар Т.Шевченка, 34) таємно зібралися 14 заколотників серед яких, зокрема, були присутніми А.Мaкapенкo, генерал Осeцький, пoлковники B.Tютюнник та М.Apкaс, пoлковник Є.Koнoвалець з кількома провідниками Січових Стрільців, представники партій українських соціалістів-революціонерів, соціал-демократів, соціалістів-федералістів та очільники заколоту В.Винниченко і М.Шаповал. С.Петлюри на цих зборах не було, але на вимогу Січових Стрільців його було введено до складу Директорії заочно. Отже, саме тієї ночі було обрано власне саму Директорію. Головою її було визначено В.Винниченка (есдек), членами: С.Петлюру (есдек), Ф.Швеця (представник есерів та «Селянської спілки»), О.Андріївського (соціаліст-самостійник) та А.Макаренка (безпартійний, представник залізничників). Усі вони були досить молодими людьми: А.Макаренкові було 35 років, Ф.Швецю — 36, В.Винниченку — 38, С.Петлюрі — 39, О.Андрієвському — 40. Директорія мала функції колективного президента, диктаторську владу і формувалася на базі компромісу різноманітних політичних сил. «Директорів» було обрано одноголосно. Передбачалося, що Директорія буде тимчасовою владою і лише до часу повалення режиму П.Скоропадського, після чого її змінить представницька влада. Спочатку було вирішено, що тільки три «директори» (В.Винниченко, С.Петлюра та Ф.Швець) будуть головними «директорами», а решта — «допоміжними», проте згодом цей принцип було відкинуто і всі члени Директорії отримали рівні голоси71. Тоді ж було схвалено й остаточний план повалення гетьманської держави.

Осередком заколоту було обрано м.Білу Церкву, а його здійснювача ми мали стати розташовані там Січові Стрільці. 14 листопада Стрільці порушити обітницю вірності (присягу) і виступили з касарень зі зброєю в руках у напрямку Києва з метою звалити існуючу владу. У ході здійснення перевороту його речниками було досить вдало використано гетьманську Грамоту про федерацію з Росією від 14 листопада, невирішеність земельного питання, міжнародну військово-політичну обстановку (зокрема, розлад німецько-австрійських військ, внаслідок поразки Австро-Угорщини у війні і революції в Німеччині) тощо. Заколотники не відчували нестачі озброєння. Його у великій кількості було перевезено з Росії і надано німцями. Уже на другий день заколоту (15 листопада) повстанцями було мобілізовано і озброє но 30 тис. селян. Тоді ж, 15 листопада, у своїй першій відозві Директорія оголосила себе державним виразником Української Народної Республіки. 26 листопада у своїй Постанові «Про заборону всякої агітації і підбурювання проти влади Української Народної Республіки та її державної незалежності» Директорія іменує себе вже як «тимчасове республіканське правительство», яке обрав народ в особі соціалістичних і демократичних партій, закликає не закладати «совіти депутатів» і цим самим «вносити безладдя і забирати владу в свої руки», а натомість під страхом кари оголошує, що «влада на місцях, по селах, по містечках та містах належить органам народного самоврядування та комісарам народного правительства Директорії».

Тим часом, як повідомляла преса, «28 листопада народне військо на чолі з своїм славним хоробрим отаманом Петлюрою з боєм підступило до самого Києва і обложило його зо всіх сторін».

Війська Директорії спробували захопити Лису Гору, на якій знаходилося багато сховищ з порохом, динамітом та іншим військовим знаряддям. Зав’язався бій з гетьманською залогою, у який було втягнуто і німецьких вояків. Сутичка, вреш ті-решт, закінчилася перемир’ям.

14 грудня 1918 р., під тиском Січових Стрільців і повстанських загонів, які обложили Київ, гетьман Павло Скоропадський змушений був відмовитися від влади. Гетьманський Кабінет Міністрів С.Гербеля своєю чергою постановив, що «Обміркувавши вимогу Директорії, Рада Міністрів ухвалила скласти з себе повноваження і передати владу Директорії», яка стояла на чолі проти гетьманського повстання. Таким чином, Українська Держава у формі Гетьманату припинила своє існування і в країні було відновлено Українську Народну Республіку.

Опанувавши столицю, члени Директорії (Володимир Винниченко (голова), Симон Петлюра (головний отаман), Федір Швець, Андрій Макаренко і Опанас Андрієвський)* прагнули знов повернути Україну на соціалістичний шлях розвитку. Керівництво країною й контроль над державним апаратом перебрав на себе утворений Директорією ще в середині листопада Український військовий революційний комітет (УВРК) на чолі В.Чехівським, який проіснував до 17 грудня (перший склад УВРК був таким: М.Авдієнко, В.Чехівський, А.Пісоцький, З.Висоцький, М.Галаган, Н.Завгородній, М.Марченко, згодом додалися Б.Мартос, М.Порш, В.Мазуренко, Л.Михайлів).

* Після об’єднання з УНР Західно-Української Народної Республіки (Акт Злуки УНР і    
ЗУНР від 22 січня 1919 р.) до складу Директорії наприкінці березня 1919 р. за постановою    
Трудового Конгресу увійшов Євген Петрушевич, як президент Української Національної Ради    
Західної області УНР.    

Державна нарада, що відбулася 12—14 грудня 1918 р. у Вінниці, вирішила процес державотворення в УНР спрямувати по-компромісному — «третьому шляху»: в основі його було прагнення побудувати державу радянського зразка з використанням деяких рис, притаманних західним демократіям. Фактично, це було нежиттєздатне, еклектичне поєднання. Утілити ці наміри в життя мав би установлений 15 грудня 1918 р. новий уряд УНР — Рада комісарів народних міністерств (Рада народних комісарів) на чолі з В.Чехівським. Рада комісарів негайно застосувала кадрові зміни у міністерствах і започаткувала розслідування щодо діяльності гетьманського уряду. Так, зокрема, вже 15 грудня Рада народних комісарів зібралася для «вирішення невідкладних питань політичного, економічного та організаційного характеру в Українській Народній Республіці» на якому, крім багатьох інших питань, було вирішено «визнати, призначення Революційним комітетом комісарів відповідаючим потребам менту і згідними з загальними вказівками Директорії», які отримали колосальні повноваження, аж до «права комісарам усувувати тимчасово урядовців, не виключаючи товаришів міністрів».

На тому ж засіданні комісарові Державного секретарства було доручено призначити урядовців для ведення протоколів Ради комісарів тощо.

Становище нової влади було вкрай складне. Та велика армія повстанців, що забезпечила тріумфальний рух на Київ, розтанула з такою ж швидкістю, з якою створилась. Масу її давали селяни, які, поваливши гетьманський режим, поспішали додому, щоб ділити панську землю (Центральна Рада рішенням від 26 грудня 1918 р. ухвалила закон про передачу поміщицької землі селянам без викупу). Україна була оточена ворогами з усіх боків. Становище уряду було складне й тому, що всередині його не було єдності, не було спільної лінії в політиці. Єдине, що на перших кроках об’єднувало уряд, була боротьба проти гетьмана та його уряду. Частина гетьманських міністрів була заарештована, інші виїхали або переховувались. Значну частину державних службовців звільнено. Був навіть проект ліквідувати Українську академію наук «як витвір гетьманату». Закони і постанови гетьманського уряду скасовано. Заборонено вживати російську мову. Наказано замінити російські вивіски на крамницях та картки на дверях українськими тощо.

19 грудня 1918 р. в Київ урочисто в’їхала Директорія, а вже 24 грудня 1918 р. члени Директорії затвердили склад уряду В.Чехівського. Уряд формувався Директорією за національним та партійним принципом делегування міністрів комітетами своїх партій і з відповідальністю партій за своїх міністрів, а не голови Ради народних міністрів за всіх міністрів, які, своєю чергою, мали б відповідати за весь уряд. Голова Ради народних міністрів впливу на формування кабінету не мав, а одержав призначення до готового органу і, як наслідок, очолював уряд швидше технічно. Такий принцип формування уряду та його склад критично оцінювались навіть тогочасними політиками.

Члени Директорії мали контролювати діяльність урядових підрозділів за таким поділом: В.Винниченко — міністерства справ внутрішніх, закордонних, праці та державний секретаріат; С.Петлюра — міністерства військових та морських справ, а також мистецтва і народного здоров’я; П.Андрієвський — міністерства юстиції, продовольства, управління культів та державний контроль; Ф.Швець — міністерства із справ земельних, народної освіти, фінансів, торгу і промисловості; А.Макаренко — міністерства пошт і телеграфів та шляхів.

Деякі міністерства зазнали значних перетворень. Так, наприклад, що стосується гетьманського Міністерства внутрішніх справ, то ці зміни не відбувалися відповідно до певних політико-правових документів, ні за якимись конституційними законами. Правовою підставою організації та діяльності МВС слід розглядати наказ Директорії за №411 від 10 грудня 1918 р. про заснування при ній Відділу внутрішніх справ, яким завідувач Відділом наділявся правами міністра внутрішніх справ. Організаційна структура МВС залишалась майже незмінною до завершення правління Директорії УНР. Важливим напрямом організаційної роботи МВС у цей період була заміна гетьманської державної варти на народну міліцію за Законом від 4 січня 1919 р.

За 1920—1921 рр. МВС виконало значний обсяг нормотворчої роботи. Тільки за період з червня по вересень 1920 року працівниками МВС було підготовлено 16 законопроектів і розпочато роботу ще над 10 нормативно-правовими актами.

Натомість 28 вересня 1921 р. голова Директорії С.Петлюра затвердив Закон «Про Корпус жандармерії», яким ухвалювався Статут Корпусу жандармерії. Згідно з цим Законом народна міліція ліквідувалася, а замість неї мав формуватися Корпус жандармерії як організований на військовий взірець виконавчий орган державної влади для охорони безпеки та громадського порядку, що входив до системи МВС.

Діяльність органів міліції та громадських органів охорони порядку регламентували підготовлені в МВС законодавчі та нормативно-правові акти, зокрема: Закон «Про тимчасові штати народної Міліції», «Коротка інструкція для міліціонера», «Інструкція для чинів Народної міліції Української Народної Республіки», а також циркуляр «Про тимчасову організацію влади на місцях», яким запроваджувався інститут сільських десятських (1919 р.), «Інструкція по сільському управлінню» та «Коротка інструкція для сільських десятських» (1920 р.), в яких визначалися порядок організації в селах органів громадського управління та їхній устрій, компетенція, права і обов’язки десятських у галузі громадської безпеки тощо. Протягом 1920 р. велась робота над проектом Статуту МВС УНР, яка була закінчена на початку 1921 р. Статут регламентував структуру та компетенцію підрозділів міністерства. Розробники проекту Статуту МВС відстоювали доцільність перейменування народної міліції на поліцію, передбачивши в структурі МВС Департамент поліції.

Державні службовці (урядовці) УНР складали присягу на вірність Республіці. Її складали й службовці закордонних місій. Так, наприклад, працівники Надзвичайної дипломатичної місії УНР у Швейцарії складали «Урочисту обітницю Урядовців». Текст такої обітниці скріплювався власноручним підписом службовця (як, скажімо, старшого канцелярського урядовця Д.Андрієвського чи начальника пресового відділу Д.Донцова, так і голови Місії — М.Василька) і мав такий зміст (26 листопада 1919 р.):

УРОЧИСТА ОБІТНИЦЯ УРЯДОВЦІВ

"Я, нижче підписаний, даю прилюдну урочисту обітницю, що буду вірно служити Українській Народній Республіці та її Верховній Владі, покладені на мене Правительством обов’язки служби буду виконувати з повним напруженням сил, чесно і сумлінно керуючись лише благом Народу і Республіки та її законами не жаліючи життя для своєї Батьківщини; всяку довірену мені по службі таємницю берегтиму, державне майно оберегатиму і на свою користь нічого проти служби і обитниці не робитиму."

1 січня 1919 р. Директорією було затверджено ухвалений Радою народних міністрів Закон «Про державну мову в УНР», в якому, зокрема, зазначалося: «Державною мовою в Українській Народній Республіці вважається українська мова. Через те вона обов’язкова для вжитку в армії, флоті і всіх урядових та загальних громадських публічно-правних установах». Разом з тим приватним особам дозволялося звертатися до державних установ своєю мовою.

2 січня 1919 р. було ліквідовано Державний Сенат і відновлено колишній (що існував за Центральної Ради) Генеральний Суд УНР, який за Директорії отримав назву «Найвищий суд Української Народної Республіки», а також ухвалено утворити Велику і Малу Ради міністрів. Процес ухвалення законів на той час виглядав таким чином: спочатку законопроекти готувалися членами Ради комісарів, ухвалювалися на її засіданнях, а після затвердження Директорією оприлюднювалися.

Серед українських політиків обговорювалось, звичайно ж, і питання: чи з відновленням УНР буде відроджено й Українську Центральну Раду? Є.Чикаленко з цього приводу занотував у щоденнику однозначну позицію тогочасних провідників України: «Директорія, власне Винниченко, боячись конкуренції, рішуче проти того, щоб пустити Грушевського до уряду».

Очевидно, зіграла роль і пам’ять про втрату Центральною Радою свого авторитету вісім місяців тому. Утім, оперуючи гаслом боротьби проти диктатури, керманичі УНР мусили, принаймні, висунути на порядок денний аналог попереднього представницького органу революційної демократії. Невдовзі Директорія задекларувала про перспективу запровадження такого політичного органу.

26 грудня 1918 р. з’явилася Декларація Директорії УНР, в якій, зокрема, зазначалося: «Постановою 9 грудня Директорія одмінила всі закони і постанови гетьманського уряду в сфері робітничої політики. Відновлено восьмигодинний робочий день. Знов установлено колективні договори, право коаліцій і страйків, а також усю повноту прав робітничих фабричних комітетів».

Крім того, було зазначено, що Директорія «одмінила всі закони й постанови гетьманського уряду, направлені проти інтересів трудящих класів і шкідливих для всього громадянства» і як «Верховна Влада Української Народньої Республіки» (уповноважена силою і волею трудящих класів) усіма цими заходами «довершила перший акт соціального та національно-політичного визволення українського народу».

Щодо питання влади в країні, то Директорія визначила себе «тимчасовою верховною владою революційного часу», уповноваженою на це трудовим народом, якому обіцялося цю владу згодом й передати. Обіцялося, що на країну очікує новий етап розвитку соціальної революції та політичних реформ і що право управління й порядкування краєм повинно належати тільки тим класам, які є основою громадського життя і творять матеріальні та духовні цінності — «лише класам працюючим — робітництву й селянству».

Інші ж класи, яко нетрудові й експлуататорські, не мали права голосу в порядкуванні державою.

Вищим органом влади в такій соціалістично-класократичній республіці мав стати Конгрес трудового народу України — революційне представництво організованих працюючих мас. Обіцялося, що він «матиме всі верховні права і повновласність рішати всі питання соціяльного, економічного та політичного життя Республіки».

Це мав бути свого роду передпарламент, позаяк скликатися він мав «не по удосконаленій формулі виборів, якої додержати зараз неможливо».

За мирного ж часу його мав замінити представницький орган (скликаний за більш удосконаленою виборчою системою) — Установчі збори. Слід також зазначити, що Декларація Директо рії від 26 грудня 1918 р. містила багато узагальнень і не визначала структуру та компетенцію українського уряду, тим більше не стала правовою основою його діяльності.

Крім цього державний суверенітет розглядався у Декларації не з демократичних позицій, адже джерелом цього суверенітету визначався не весь український народ, а лише т.зв. «класи працюючих», тобто було порушено основні засади демократії — можливість для усіх громадян брати участь у формуванні державної влади та рівності всіх громадян перед законом. У цьому контексті заслуговує на увагу зауваження А.Присяжнюка, який цілком виправданно вважає, що, попри наявність у Декларації деяких елементів західноєвпропейського парламентаризму, Директорія саме від нього старанно дистанціювалася. Навпаки, незважаючи на проголошені в ній демократичні принципи, насправді Декларація була спрямована на побудову в Україні держави російського радянського зразка, а ленінська модель соціалізму, нагадує автор, «будувалась на ґрунті диктатури пролетаріату і принципово не визнавала ні парламентської республіки, ні розподілу влад».

Додамо також, що аналізуючи зміст та стиль Декларації, можна припустити, що її автором був В.Винниченко.

5 січня 1919 р. була затверджена «Інструкція для виборів на Конгрес трудового народу України», яка перше його засідання призначила на 22 січня 1919 р. До складу Конгресу було обрано представників від робітників, селян і трудової інтелігенції. І хоча загально представницьким цей орган назвати не можна, все ж таки він має більше підстав, ніж Центральна Рада, називатися парламентом, оскільки формувався за принципом територіального представництва. За «Інструкцією» до Трудового конгресу мало бути обрано 593 делегати: 377 — від селян, 118 — від робітників, 33 — від трудової інтелігенції і 65 — від західноукраїнських земель. В основу розбудови країни покладено так званий трудовий принцип, згідно з яким влада на місцях мала належати трудовим радам робітників та інтелігенції без участі багатих. В.Винниченко на «Державній нараді» 16 січня 1919 р. визначив шлях державного будівництва, серед основних його напрямів були: курс Директорії на скликання Трудового конгресу; встановлення диктатури пролетаріату у вигляді рад; встановлення військової диктатури.

Питання диктатури викликало суперечки між багатьма політичними і військовими діячами УНР. С.Петлюра висловився і проти диктатур, і проти рад. Більшість підтримала створення Трудового конгресу. Політичні розбіжності, що мали місце на початку діяльності Директорії, особливо між її лідерами В.Винниченком і С.Петлюрою, відсутність єдиних поглядів у політичних партіях, а також національний і соціальний максималізм Директорії наприкінці 1918 — на початку 1919 р. зумовлювали значні труднощі і проблеми для майбутнього країни.

Криза, яка охопила українську демократію, відчутно проявилася і в роботі Трудового конгресу (23—28 січня 1919 р.). Із 593 депутатів, передбачених виборчим законом, на конгресі працювало 528. Виникли питання з визначенням верховної законодавчої влади. В.Винниченко з цього приводу занотував у щоденнику (28 січня 1919 р.): «Трудовий Конгресс другий день уже топчеться на одному місці, не можучи розжувати питання про верховну Владу. Одні хочуть, щоб ця влада належала Директорії, а другі — Малому Конгресові».

Найбільшими фракціями були есерівська і селянська. Депутати, сповідуючи ідею суверенності УНР, не мали одностайності і в питаннях соціально-економічної орієнтації держави. Одні вбачали в ній демократичну, правову республіку, інші орієнтувалися на соціалізм. Але навіть такий підхід дав змогу досягти в роботі форуму певних успіхів: завдяки йому український політикум перевірив і уточнив свої позиції; вдалося, хоча і в загальному, скоординувати внутрішню і зовнішню політику; було обговорено і прийнято тимчасову Конституцію УНР; депутати урочисто обговорили і затвердили питання Всеукраїнського значення — Акт злуки Української Народної Республіки і Західно-української Народної Республіки (ЗУНР) від 22 січня 1919 р.; вперше Наддніпрянська Україна об’єдналася з Західною Україною, вперше було створено єдину Українську державу.

28 січня 1919 р. на останньому засіданні Конгресу було прийнято Закон «Про форму влади на Україні», яким вся влада передавалася Директорії «до скликання слідуючої сесії Трудового Конгресу».

Основні тези поділу влади було також викладено в Універсалі Трудового Конгресу «До українського народу», де населенню оголошувалась така ухвала:

«Вся вища влада на Україні, на час перерви засідань Трудового Конгресу, має належати Директорії, котра доповнюється представником од Наддністрянської України (Галичини, Буковини і Угорської України), акт з’єднання з якою затверджено на першім засіданні Конгресу 24 сього січня.

Для підготовки законопроектів до слідуючої сесії Трудового Конгресу Української Народньої Республіки Конгрес Трудового Народу України визнає необхідним залишити після себе такі комісії; 1) по обороні Республіки, 2) земельну, 3) освітню, 4) бюджетову, 5) заграничних справ, й 6) комісію харчових справ.

Владу виконавчу — Директорія має доручити Раді Народніх Міністрів, яка відповідає за свою роботу перед Трудовим Конгресом, а на час перериву його засідань, перед Директорією Української Народньої Республіки.

Владу на місцях здійснюють представники правительства Республіки, які мають працювати в тісному контакті і під контрольом повітових і губерніяльних Трудових Рад, які складаються пропорціонально з представників селянства і робітництва».

Таким чином, Директорія отримала право приймати закони, які підлягали затвердженню на найближчій сесії Конгресу. Закон визначав характер сесійної роботи Конгресу, а в міжсесійний період мала працювати Президія Конгресу, функції якої взагалі не були окреслені. Закон передбачав утворення при Директорії з числа делегатів різних ко місій: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, харчових справ, культурно-освітньої, конституційно-адміністративної (для підготовки виборів до парламенту). Кожна комісія мала наглядати за одним або кількома міністерствами. У Законі йшлося про те, що «комісії утворені виключно для полегшення законодавчої діяльності».

Не була поновлена чинність Конституції УНР і низки інших законодавчих актів, зокрема земельного закону. Директорія відповідно до Універсалу та закону «Про форму влади на Україні», прийнятих Конгресом Трудового Народу, отримала право «видавати закони, необхідні для оборони Республіки», а її діяльності було надано офіційний статус.

Прийняті конгресом «Декларація до народу конгресу трудового народу України», «Резолюція конгресу трудового на роду України» переважно дублювали положення, які набули втілення в Універсалі і в Законі про форму влади. Вказані конституційні акти УНР обмежували публічно-правову правоздатність значної частини населення («нетрудового елементу»), передбачали побудову держави трудових рад, визначали дискримінацію за соціальними ознаками. Згодом ці положення були закріплені в конституційних за своїм характером актах: Законі «Про місцеві конгреси і ради трудового народу» і в Тимчасовому Законі «Про внесення і затвердження законів в УНР» (лютий 1919 р.). Конгрес легітимував владу Директорії та Ради народних міністрів, але не провів чіткого розподілу повноважень між ними.

Вказані закони не є досягненнями вітчизняної конституційно-правової думки, але цілком адекватно відображають соціальні умови та політико-правові уподобання політичної еліти УНР доби Директорії, перш за все її голови В.Винниченка та його прихильників. Конгрес Трудового народу був останньою спробою Директорії закласти основи державного будівництва в Україні. На цьому шлях до парламентаризму, який було за початковано ще Центральною Радою, закінчується. Політичні умови не дали можливості Директорії втілити в життя навіть те, що було започатковано Конгресом. Без змін було залишено систему центрального управління. Поділ міністерств на відділи та департаменти, запроваджений Центральною Радою, зберігся.

Керівники ЗОЗУНР у цілому негативно ставилися до соціалістичних устремлінь Директорії, залишаючись на загально-демократичних позиціях, що не додавало політичної єдності УНР як соборній Україні, не кращим чином впливало на конституційний процес у ній.

Після перемоги антигетьманського повстання і приходу до влади в Україні політичні сили, які утворили Директорію, мусили визначити шляхи державотворення і його конституційно-правового закріплення. Можемо стверджувати, що на цьому (першому) етапі конституційного будівництва в «другій» УНР здобули перевагу тенденції до побудови соціалізму, прерогатива класового підходу (хоч і у пом’якшеному, порівняно з ленінською моделлю, вигляді) над загально-демократичним державотворенням. Ці протиріччя позначились і на відносинах у керівних колах УНР. Щодо політичної структури України, то представники політичних (соціалістичних) партій на початку грудня 1918 р. ухвалили, що найвища влада належить Директорії з п’ятьох осіб (В.Винниченко, С.Петлюра, О.Андрієвський, Ф.Швець та А.Макаренко), а законодавча влада належить Трудовому конгресові, обраному трудовим населенням, без участі поміщиків та капіталістів. Така структура, природно, давала привід ворогам України обвинувачувати Директорію у «більшовизмі».

Одним із вагомих досягнень стало введення системи централізованої реєстрації законів та постанов, затверджених Директорією. Із створенням Ради народних міністрів (РНМ) та частковим урегулюванням процедури прийняття законів коло суб’єктів законодавчої ініціативи розширилось. До голови Кабінету народних міністрів (КНМ) законопроекти подавали члени Директорії, РНМ, міністри (при Міністерствах УНР було створено Законодавчі комісії), голови відомств, Державна канцелярія. А в законопроекті «Про тимчасові статути Кабінету і Ради Народних Міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і постанов та про скасування попередніх законів в цій справі»* передбачалося наділення правом законодавчої ініціативи з обмеженого кола питань також Державного контролера та Державного секретаря.

* Відомості про затвердження цього документа Директорією відсутні.    

Рішення щодо подання законопроекту на розгляд Кабінету народних міністрів або Ради народних міністрів приймав голова Ради народних міністрів, керуючись законодавчо визначеними критеріями. Законопроект, ухвалений Радою народних міністрів чи Кабінетом народних міністрів, надходив на затвердження Директорії, після чого посвідчувався Державним секретарем та оприлюднювався шляхом опублікування Радою народних міністрів. Державотворчому процесові з самого початку відновлення УНР істотно заважало вторгнення більшовицьких військ з півночі на Лівобережну Україну. Вже в другій половині січня 1919 р. почалася часткова евакуація державних установ УНР з Києва. У цей час, як видно зі щоденників В.Винниченка, голова Директорії та прем’єр УНР В.Чехівський практично самоусунулися від керівництва країною і мріяли про ефектний вихід у відставку. Фактичну владу в столиці мали військовики Осадного корпусу Січових Стрільців.

Попри невдачі на фронті, 24 січня 1919 р. Директорією було затверджено бюджет України на 1919 р., який насправді являв собою проект бюджету гетьманської Української Держави за 1918 р., працю над яким 30 грудня 1918 р. завершила Бюджетова комісія на чолі з Х.Лебідь-Юрчиком. Утім, бюджет цей втратив будь-яку свою доцільність, бо вже 5 лютого 1919 р. всі урядові установи УНР змушені були евакуюватися з Києва до Вінниці106 (Директорія, штаб С.Петлюри і міністри залишили столицю ще раніше — в ніч з 1 на 2 лютого 1919 р.).

Між тим, у керівних колах УНР сталися суттєві зміни. 31 січня 1919 р. відбулася зміна уряду. Директорія ухвалила наказ про відставку в повному складі Ради народних міністрів на чолі з головою В.Чехівським і доручила сформувати нову Раду народних міністрів С.Остапенку, проте колишній уряд продовжував працювати ще два тижні й забезпечував евакуацію з Києва урядових структур. Фактично, уряд В.Чехівського склад свої повноваження 13 лютого 1919 р.

Слід зауважити, що уряд В.Чехівського не відігравав самостійної, належної такій інституції ролі в державному житті УНР, а натомість перебував в абсолютній тіні Директорії, забезпечуючи втілення її політичного та соціально-економічного бачення розвитку державного будівництва в Україні.

«Рада міністрів була органом виключно екзекутивним, виконуючим, контролюючим діяльність органів місцевої влади; — писав у 1919 р. часопис «Україна» про уряд УНР, — політикою вона не керувала, була, так би мовити, «аполітичним» кабінетом. Політикою керували Директорія й урядові партії. Через те й кабінет В.Чехівського складений був у порядку делегування міністрів комітетами партій і з відповідальністю партій за своїх міністрів, а не голови кабінету за всіх міністрів і всіх останніх

— за цілий кабінет, як це прийнято в конституційних державах».

13 лютого 1919 р. у Вінниці члени Директорії затвердили новий уряд на чолі з С.Остапенком та склад керуючих справами. Цей був проантантський і поміркований уряд.

Після переїзду до Вінниці ситуація не поліпшилася. Трудовий Конгрес не встиг ухвалити докладної Конституції, де прописувалися б відносини між Директорією та урядом, тому кожний член Директорії «правив» по-своєму, щоразу втручаючись у справи окремих міністерств. До Вінниці разом з урядом і Директорією виїхало близько 20 чоловік з 27-ми, обраними Трудовим конгресом членами комісій. Утім, за тогочасних військово-політичних умов, ці сім комісій (оборони, земельна, бюджетові, закордонних справ, харчова, культурно-освітня та конституційно-демократична) не змогли відіграти відчутну роль в організації державної служби УНР.

14 лютого 1919 р. Директорія затвердила тимчасовий Закон «Про порядок внесення і затверджування законів в Українській Народній Республіці», у якому ще раз було зроблено спробу розмежувати правовий статус Директорії та уряду. Закон визначав:

«1) Проекти законів і постанов по складанню їх в відповідних відомствах подаються безпосередньо до голови Кабінету Народних Міністрів.

2) Голова Кабінету Народних Міністрів передає по своєму розсуду проекти законів і постанов на розгляд та ухвалу Кабінету Народних Міністрів або Ради Народних Міністрів.

3) Кабінет Народних Міністрів складається з голови Кабінету та міністрів: закордонних справ, народного господарства, земельних справ, внутрішніх справ, фінансів і військового.

В засіданнях Кабинету Народних Міністрів беруть участь Державний контрольор і Державний секретар з правом дорадчого голосу.

4) Рада Народних Міністрів складається: з членів Кабінету Народних Міністрів, керуючих міністерствами, Державного контрольора та Державного секретаря, при чому останні два користуються правом дорадчого голосу.

5) Проекти законів та постанов, ухвалені Кабінетом Народних Міністрів або Радою Народних Міністрів і остаточно зредаговані Державною канцелярією, підписуються головою Кабінету Народних Міністрів та відповідним міністром або керуючим Міністерством і докладаються Директорії Української Народної Республіки головою Кабінету Народних Міністрів і Державним секретарем.

6) Після письмовного затвердження Директорією проєкту закону чи постанови слідує посвідчення Державного секретаря.

7) В надзвичайних випадках закони і постанови можуть видаватися безпосередньо Директорією без попередньої ухвали Кабінету чи Ради Народних Міністрів. В цьому випадку ці закони і постанови посвідчуються керуючим справами Директорії і передаються до Державної канцелярії для опубліковання».

Отже, поділивши виконавчі структури держави на дві інституції (Раду народних міністрів та Кабінет народних міністрів), уряд прагнув регламентувати як виконавчу, так і законотворчу діяльність, проте втілити в життя ці наміри не вдалося. Основні напрями діяльності уряду базувалися на двох концепціях зовнішньої та внутрішньої політики, а саме: пошук підтримки країн Антанти (головно через Францію) та об’єднання навколо себе демократичних (т. зв. «правих» несоціалістичних) соціально-політичних самостійницьких сил, в поєднанні з підвищенням боєздатності армії.

Крім того, у лютому Директорією було ухвалено й інші закони, тою чи іншою мірою дотичні до становлення державної служби і адміністративної влади в УНР, а саме: «Про місцеві конгреси і ради трудового народу», «Про платню за працю в позаслужбові години в урядових установах», «Про скасування права розпорядчиків кредитів повертати лишки кредитів на видачу урядовцям нагороди та допомоги» (8 лютого 1919 р.), «Про скасування штатів канцелярії голови Ради міністрів, встановлених законом од 4 жовтня 1918 р. і утворення тимчасових штатів особистої канцелярії голови Ради народних міністрів», «Про залишення за штатом урядовців і співробітників державних установ, які залишилися на території зайнятій більшовиками» (24 лютого 1919 р.), «Про асигнування 1.800.000 гривень на видачу допомог волосним земствам на видатки в зв’язку з виконаннями ними адміністративних функцій» (25 лютого 1919 р.).

Водночас уряд намагався обмежити військові повноваження головного отамана С.Петлюри, ухваливши 24 лютого 1919 р. Закон «Про утворення посади наказного отамана Народної Республіканської армії та обсяг прав і обов’язків головного отамана, наказного отамана та військового міністра». У той же час уряд С.Остапенка мало цікавився думкою широких народних мас і фактично не прагнув заручитися їхньою підтримкою, що, за тогочасних умов, було безумовною помилкою української влади. І. Мазепа згадував, що «уряд Остапенка не спромігся за весь час свого існування ні на одну деклярацію, або відозву від свого імени до населення, з яких би було видно програму діяльності цього уряду».

Крім того, за згаданого урядування, констатував І.Мазепа, «загальна анархія та хаос на українському фронті дійшли до найвищого щабля. За уряду Остапенка не було ні влади, ні контролю. Тому грубі мільйони, що видавалися на різні нові формування, пропали марно. Зловживанню отаманів не було кінця: вони брали гроші, але при першій нагоді кидали фронт, зникали хто куди хотів, здебільшого в Галичину, і цим вносили ще більшу дезорганізацію як на фронті, так і в запіллі».

Під натиском більшовицьких сил Директорія 6-го березня переїхала з Вінниці до Проскурова. 8 березня 1919 р. на нараді соціал-демократів, що відбулася у вагоні на жмеринському вокзалі, С.Петлюра змушений був констатувати, що республіці «бракує також працездатного державного апарату, бо ми не маємо підготованих людей як в центрі, так і на місцях».

Невдовзі відбулися зміни на посаді керуючого справами Директорії. З 10 березня 1919 р. (наказом від 1 березня) виконуючим обов’язки керуючого став Володимир Лотоцький, якого, щоправда, вже 30 квітня 1919 р. було замінено на Миколу Мироновича.

18 березня уряд і Директорія змушені були залишити Проскурів і податися до Кам’янця-Подільського. 19 березня 1919 р. більшовики захопили Жмеринку й відрізали весь Південно-Західний фронт, внаслідок чого армія УНР була поділена на три частини — Північну, Південну та Проскурівську. Евакуація з Проскурова була вкрай неорганізованою, а вище керівництво держави не могло само собі дати ради. Товариш міністра продовольчих справ УНР М.Тимофіїв писав про ті часи:

«Реальної роботи не провадилось майже ніякої. Всі жили чутками й плітками, котрі невпинно і невтомно переносились з вагона в вагон і утворювали нестерпиму атмосферу взаємного недовір’я і дрібного інтриганства; цей маразм тягнувся до самої евакуації м.Проскурова. У момент евакуації Остапенко, Мацієвич і О.Шаповал були в Одесі на переговорах з Антантою… Евакуація із Проскурова одбувалася хаотично — не було навіть призначено, до якого пункту виїхати. Називали Кам’янець, де вже були деякі міністерства, але частина міністрів спинилась в Ярмолинцях, потім в Гусятині, а частина поїхала в Кам’янець. Тимчасовий голова Ради міністрів Попівський з Ярмолинців через Гусятин поїхав в Станіславів разом з державним секретарем Корчинським, залишивши своїм заступником в Гусятині п.Архипенка, міністра земельних справ. Директорія була розкидана — Петлюра їздив по фронту, Макаренко — по Галичині, Андріївський сидів в Станіславові, а Швець з директорійським добром (борошно, цукор і проч.) сидів в Гусятині».

І.Мазепа згадував, що «евакуйовані урядовці фактично були залишені на призволяще. Нікого з відповідальних членів уряду в Кам’янці не було, крім заступника військового міністра Г.Сиротенка і заступника міністра судівництва Андрія Лівицького»; загальний же моральний стан державних урядовців у той час він змальовував так:

«Невеличкий Кам’янець був переповнений урядовцями різних державних установ, що були евакуйовані з Винниці. Ніхто не знав, чому власне сюди, в цей сліпий куток Поділля, була спроваджена вся ця маса людей та державного майна. Можна було тільки догадуватися, що уряд робив це в надії на очікувану допомогу з боку французького командування. Але серед урядовців, які опинилися в Кам’янці (між ними була також республіканська капеля Кошиця, що саме тоді їхала за кордон), панувало переконання, що це вже прийшов «початок кінця». Ніхто не вірив, що становище на фронті зміниться на нашу користь. Авторитет Директорії й уряду впали так, як ніколи».

Тим часом у Кам’янці-Подільському державні службовці почали протестувати проти евакуації і взяли участь у міжпартійній нараді (22 березня), заявивши про перехід у розпорядження міжпартійного комітету. Учасники наради взялися самі порядкувати містом й ухвалили утворити Комітет охорони республіки. Комітет негайно розпорядився тимчасово припинити евакуацію і водночас призначив власних комісарів до всіх міністерств.

Практично одночасно з подіями у Кам’янці у Проскурові відбулося останнє засідання Директорії в її повному складі. До її складу (за постановою Трудового конгресу) увійшов Є.Петрушевич як президент Національної Ради (парламенту) Західної області УНР (ЗО УНР), хоча практичної участі в роботі Директорії він не брав, перебуваючи в адміністративному центрі ЗОУНР м.Станіславі. У березні 1919 р. у керівництві УНР склалася парадоксальна ситуація, коли Директорія була роз’єднана, її члени перебували у різних місцевостях (частина членів Директорії на чолі з С.Петлюрою опинилися у Рівному, а Є.Петрушевич та О.Андрієвський майже цілком самостійно «урядували» в Станіславові). Подібна ситуація склалася і в уряді, який також розпався на кілька частин — одні перебували в Одесі, інші при головному отаманові С.Петлюрі, частина (Д.Симонів, М.Кривецький) — при Є.Петрушевичу. Є.Петрушевич, на противагу решті членів Директорії і голові уряду УНР, навіть призначив собі у Станіславові окремого керуючого Міністерством фінансів, яким став саме М.Кривецький.

Невдовзі Рівне на квітень-травень 1919 р. стало центром українського державно-політичного життя, проте й там урядова дисципліна так і не зміцнилася.

«З членів уряду переїхала [з Кам’янця-Подільського до Рівного — Авт.] лише невелика частина на чолі з заступником прем’єра І.Фещенком-Чопівським. До нового осідку уряду не з’явилися ані міністр внутрішніх справ Г.Чижевський, ані керуючий міністерством фінансів Кривецький. Не було також Остапенка, Мацієвича і міністра військових справ О.Шаповала. Петлюра, очевидно, вже не рахувався з урядом Остапенка. Принаймні, на другий день по нашому приїзді до Рівного член Директорії Макаренко, без відома Фещенка-Чопівського, доручив А.Лівицькому вступити до виконання обов’язків міністра внутрішніх справ, а Б.Мартосові — обов’язків міністра фінансів», — згадував І.Мазепа.

За цей час відбулися кардинальні зміни у військово-політичній ситуації в Україні й у виконавчій владі УНР. Під натиском повстанців отамана Н.Григорієва війська Антанти почали евакуацію з Південної України, а отже уряд С.Остапенка, як антантофільський, утратив сенс свого існування. Відтак, 9 квітня 1919 р. Директорія своєю постановою прийняла демісію Кабінету народних міністрів С.Остапенка і постановила: «призначити головою Ради Народних Міністрів і міністром фінансів Бориса Мартоса». Але як соціалісти бойкотували уряд С.Остапенка, так праві кола стали в опозицію до соціалістичного уряду Б.Мартоса, обвинувачуючи його в більшовизмі. До опозиції належали члени Директорії — Є.Петрушевич та О.Андрієвський.

Вища влада УНР поступово, проте неухильно деградувала. Утім, стан державного апарату і усіх гілок влади УНР перебував у цілковитому занепаді. Серед державних службовців були звичним явищем корупція, зловживання службовим становищем, правопорушення, відсутність виконавської дисципліни, фінансові махінації тощо. Військовики звинувачували в такому становищі у запіллі особисто С.Петлюру та усю урядову верхівку УНР і відверто писали їм у листах про їхню державотворчу неспроможність, як-от:

«Ви не можете розібратися в самих простих життєвих питаннях, а лізете в міністри, лізете в керівники Великої Держави, лізете в законодавці замість того, аби бути вам звичайними урядовцями і писцями... Україна повинна червоніти за свій уряд перед світом... Подивіться, що з себе уявляють наші міністри. Як не критин, то подлець».

Так, наприклад, ще 6 січня 1919 р. чиновник з особливих доручень при Директорії О.Лотоцький змусив Державний банк продати йому 1 млн. 913 тис. 365 німецьких марок за заниженим курсом у 75 коп. за марку, між тим, як офіційно банк мав право їх обмінювати по 85 копійок. Як наслідок, Державний банк мав збиток на 98 тис. 875 крб. 93 коп. В.Оскілко (той, що підняв заколот проти С.Петлюри) згадував про життя верхівки УНР, під час перебування там уряду: «Гульня, кидання направо і наліво державного гроша йшло без перерви день і ніч... Не було дня, щоб не сталося пари десятків скандалів у місті, щоб не то урядовці, або директори департаментів, а то й віце-міністр не заночував п’яний в комендатурі міста, або не оскандалився ще в більш непристойний спосіб».

Дійшло до того, що член Директорії О.Андрієвський взагалі не визнавав уряду Б.Мартоса і продовжував мешкати в Станіславові, де гуртував навколо себе колишніх міністрів з уряду С.Остапенка й взагалі всіх невдоволених новим урядом. Андріївський доводив незаконність уряду Б.Мартоса тим, що він був сформований без згоди всіх членів Директорії, призначив власного міністра фінансів (М.Кривецького), видавав власні розпорядження, посвідчення (нотуючи їх підписом голови уряду ЗОУНР С.Голубовича), кошти (Експедиція заготовок державних паперів (ЕЗДП) тоді розташовувалася у Станіславові) тощо.

«У цей час (березень — квітень 1919 р.), — згадував І. Мазепа, — на території Галичини знаходилось чимало урядовців-втікачів з Наддніпрянської України, що під час безперестанних евакуацій державного центру порозбігалися, хто куди хотів. Наприклад, з міністерства внутрішніх справ ще в Винниці зникли невідомо куди директор адміністраційного департаменту Пащевський і начальник комісії для заготівлі одягу для міліції Гейман, за яким числилося 10 мільйонів гривень державних грошей. Перед евакуацією з Кам’янця (в кінці березня 1919 р.) зник цілий кінний загін центральної державної міліції в кількості до 300 людей разом з своїм начальником Індишевським і т.д. Не мало з цих дезертирів опинилися в Галичині, де вони весело жили по ресторанах та кав’ярнях».

Коли ж уряд Б.Мартоса відрядив з Рівного окрему надзвичайну комісію на чолі з товаришем міністра внутрішніх справ УНР Г.Няньчуком до Станіславова з метою добути грошей від ЕЗДП та повернути до праці (або ж отримати справоздання) в уряді УНР міністрів, урядовців та інших наддніпрянських державних службовців і військовиків, то члени Директорії О.Адрієвський та Є.Петрушевич за сприяння уряду ЗОУНР чинили їм завади й проводили дискредитацію петлюрівського режиму.

Фактично, склалася ситуація, неначе було дві Директорії: одна з С.Петлюрою, А.Макаренком і Ф.Швецем у Рівному, а друга — з О.Андріївським і Є.Петрушевичем у Станіславові. Саме тому, коли згодом уряд УНР переїжджатиме з Рівного на терени Галичини, буде ухвалено рішення, що постанови Директорії чинні лише за участі С.Петлюри. Опозиція прагнула замінити наказного отамана Осецького отаманом Оскілком, і вночі проти 29 квітня 1919 р. зроблено спробу перевороту з намаганням вибрати на президента УНР Є.Петрушевича. Переворот не вдався, В.Оскілко з однодумцями втекли до Польщі. Повстання В.Оскілка внесло в армію ще більшу дезорганізацію, а сам він встиг стягнути значні сили до Рівного і тим відкрив фронт більшовикам.

На фоні майже неприхованої корупції та фінансових зловживань з боку вищих осіб держави (прем’єр-міністра Б.Мартоса, міністрів Чижевського, Темницького, Кривецького, членів Директорії А.Макаренка та Ф.Швеця та ін., чи, скажімо 50 млн. грн. відступних В.Винниченку напередодні його виходу зі складу Директорії тощо), для оплати праці простих урядовців і службовців не вистачало коштів. Про вкрай загрозливий стан грошового господарства УНР та обмеженість готівки в розпорядженні уряду свідчить й той факт, що окремі службовці Міністерства фінансів навіть відряджалися до цукрових заводів (якщо до них можливо було дістатися), аби продати там же безпосередньо з заводських комор цукор населенню у будь-якій кількості й таким чином здобути бодай якусь готівку і привезти ці гроші до Кам’янця-Подільського.

Численні правопорушення й службові зловживання мали місце і в закордонних закладах республіки. Так, наприклад, керівник місії УНР з репатріації в Італії О.Севрюк витратив на допомогу військовополоненим лише 29% виділених на це державних коштів, а решта пішла на канцелярські витрати і репрезентаційний фонд, який він вважав «не більш-менш як додатком до свого утримання».

Низку кричущих зловживань, корупції та моральної деградації значного прошарку вищих урядовців та держслужбовців УНР періоду Директорії, в часи, коли українське військо вело безпрецедентну звитяжну боротьбу за право свого народу мати власну державу, наприклад, виявила Ревізійна комісія Міністерства фінансів УНР, що прибула з України до Берліну. Дійшло до того, що голова Фінансової агентури УНР в Німеччині Г.Супрун, звільнений наказом міністра фінансів (від 31 березня 1920 р., що був затверджений Директорією 8 квітня 1920 р.), не визнав свого звільнення разом із усіма співробітниками Фінансової агентури. Більше того, Г.Супрун заявив членам урядової Ревізійної комісії, що «Міністра Мартоса і того Уряду, якого представником він єсть він, Супрун, не визнає».

Вочевидь, сама організація влади в УНР часів Директорії була вкрай неефективною. Це видно не лише з аналізу роботи центральних державних установ, численних місій та Фінансової агентури в Німеччині, але й в діяльності О.Севрюка в Італії, українських представників на Паризькій мирній конференції, принципах партійної та особистої квоти в призначенні урядовців, отаманщини в Україні, безпорадності держконтролю та судової системи, чварами в Директорії, фактичним безсиллям урядових структур і в практичній узурпації влади головним отаманом, масштаб якої водночас обмежувався ареалом його особистої присутності тощо. Такий стан давав змогу подібним елементам не лише підточувати українську державність зсередини, але дискредитувати її як в очах світової спільноти, так і власного народу. Зазначені факти лише підтверджують те, що як фінансові, так і державотворчі проблеми УНР часів Директорії були набагато глибшими за банальну «корупцію» Супрунів та їм подібних, а крилися у вихідних принципах організації та функціонування системи державної влади в УНР.

5 травня уряд покинув Рівне й евакуювався до Радзивілова, куди із Здолбунова прибули члени Директорії С.Петлюра, А.Макаренко та Ф.Швець.

Ситуацію ускладнювала відсутність офіційного голови Директорії. Після відставки В.Винниченка між її членами розпочалася запекла боротьба за першість (табір С.Петлюри з М.Шрагом й А.Макаренком та табір Є.Петрушевича з О.Андрієвським). Головним отаманом було здійснено низку рішучих кроків у цьому напрямі. Після перебрання на себе обов’язків Верховного головнокомандувача Армією (цікаво, що здійснення цього кроку обумовлювалося ним ст.ст. 17—30 царського «Положенія об полевом Управленіи войск» від 1914 р.), С.Петлюра 9 травня 1919 р. призначив себе й на посаду голови Директорії УНР. Після невдалої спроби державного перевороту в Рівному на чолі з отаманом В.Оскілком зі складу Директорії вибув представник соціалістів-самостійників (партії, яка підтримала заколотників) О.Андрієвський. Це було закріплено постановою Директорії від 13 травня 1919 р., де йшлося про вихід О.Андрієвського з цього органу «за його бажанням». Впорядковано було функції Директорії та взаємини її з урядом: Директорія мала тільки затверджувати закони, що їх укладали міністерства, і давати розпорядження лише міністерствам.

Тоді ж, на нараді в Радивілові, у війську УНР було запроваджено посади державних інспекторів. Відповідний Закон «Про державний інспекторат у військових частинах та інституціях» із додатковою інструкцією було ухвалено 13 травня 1919 р. Головним державним інспектором було призначено полковника В.Кедровського, а його помічником — І.Романченка.

Інструкцією завдання державної інспектури визначалися і обумовлювалися таким чином: «Надзвичайні обставини, в яких перебуває тепер Україна, вимагають, щоб державний інспекторат, з одного боку, був правою рукою й очима вищої центральної влади, а з другого боку, він не повинен зупинятися перед ніякими мірами, аби врятувати нашу армію від розпаду й деморалізації. Через усю працю органів інспектури повинно проходити червоною ниткою: перемога української народньої армії над ворогами республіки, звідкіля б вони не прийшли й хто б вони не були — за всяку ціну.

Завдання державного інспекторату… стежити за своєчасним і точним виконанням всіх наказів центральної військової влади, перестерегати й в пні винищувати демагогічність, саботаж, розпусту, пияцтво, мародерство, грабіжництво та недбале відношення до служби, а також за тим, щоб не було господарських зловживань в частинах та в інституціях. Про ворожий та непевний елемент інспектори своєчасно повідомляють відповідних муштрованих начальників, а в крайньому випадку ворожий і непевний елемент інспектор може негайно усунути з армії, рівночасно повідомляючи про це відповідне начальство, правительство і головного отамана, а коли правительство і головний отаман не знайдуть поважної причини до усунення, інспектор попадає під відповідальність по закону про надзвичайні суди… Командний склад веде оперативні та адміністративні справи самостійно, але з відома інспекторів; інспектори ж не мають права втручатися в ці справи».

Цілком очевидним є те, що поштовхом для запровадження державної інспектури у війську УНР стали численні заколоти проти головного отамана, зокрема заколот В.Оскілка, зразком же — інститут політичних комісарів у більшовицьких військах, а головною метою — посилення влади С.Петлюри. Разом з тим, інститут державних інспекторів, права і повноваження яких невдовзі ще більш розширилися, в українському війську був зустрінутий з неприхованим невдоволенням. У загальних рисах підстави такого несприйняття змалював І. Мазепа, який з цього приводу зазначав:

«У самій армії, власне серед декого з вищого старшинства, інститут військової інспектури від самого початку зустрів неприхильне й навіть вороже відношення. Військова інспектура, що складалася не з вищих ранг військових, зачіпала амбіцію деяких вищих старшин української армії. Пригадую, найбільше нарікань з боку військових було на те, що інститут державних інспекторів був заведений лише в армії, тоді як всі інші державні апарати, в яких теж було чимало людей, непевних з національного боку, залишалися без цієї установи. Уряд визнавав оправданість цих закидів. Але в тих обставинах не було іншого виходу. Ми мали дуже мало потрібних кадрів людей. Тому, взявши для військової інспектури все, що тільки можна було, уряд не міг і думати про встановлення державної інспектури також в цивільних установах, хоч у цьому безумовно була велика потреба. На жаль, недостача людей, підготованих для інспекторської праці в армії, не дозволила зорганізувати цей важливий інститут так, як цього вимагала справа. Були серед державних інспекторів щирі українські патріоти, що для загальної справи жертвували своїм життям, як напр[иклад] Дерещук, М.Горобець, Н.Малеча, Антонюк та інші. Але деякі державні інспектори не стояли на висоті свого призначення, і це було головною причиною незадоволення цією установою».

Утім, гадаємо, І.Мазепа дещо спрощує ситуацію навколо запровадження та дій державної інспектури.

Тим часом 16 травня поляки здобули Луцьк, де були великі склади військового майна, і взяли багато полонених; далі була ліквідована майже вся Холмська група. Ця катастрофа зумовила евакуацію Директорії з Радзивілова далі — до Красного та Тернополя (на територію ЗОУНР). Поляки продовжували наступ. 2 червня було втрачено й Тернопіль, а уряд УНР терміново передислокувався на ст.Богданівка. Утім, армії УНР вдалося завдати контрудару по більшовикам, досягнувши смуги Староконстянтинів — Проскурів — Кам’янець-Подільський, і вже 6 червня уряд УНР повернувся до Кам’янця.

Слід зазначити, що значною мірою успіхові війську УНР сприяв повстанський рух, що розгорнувся на Правобережній Україні в цей період під проводом Всеукрревкому. Усвідомлюючи важливість опертя на сили народу, уряд Б.Мартоса розпочав переговори з представниками Всеукрревкому (українськими есерами та есдеками-незалежниками — Д.Одриною, Т.Черкаським, І.Часником та А.Пісоцьким), які було завершено 9 червня 1919 р. Наслідком цих перемовин була домовленість про те, що відтоді на місцях мали формуватися трудові ради не лише з контрольними, але з адміністративними та господарськими повноваженнями влади, а представники Всеукрревкому Д.Одрина та Т.Черкаський стали членами уряду Б.Мартоса.

У відносинах же із західноукраїнською владою виявились значні тертя, які практично заклали початок розриву між УНР та ЗОУНР. 9 червня 1919 р. Виділ Української Національної Ради проголосив Є.Петрушевича диктатором, що викликало вкрай негативну реакцію у вищих державних колах УНР, які визнали цей акт незаконним. ЗОУНР, натомість, не визнала чинним перемир’я наддніпрянців з поляками і продовжувала Чортківську наступальну операцію. На це 4 липня Директорією було прийнято рішення вивести Є.Петрушевича із свого складу, а при уряді УНР створити спеціальне Міністерство у справах ЗОУНР.

Не вщухала й внутрішньополітична напруженість. 23 червня в «Меморандумі громадських діячів Поділля до Директорії» двадцять політичних діячів (переважно соціалістів-федералістів), вказуючи на помилки державної влади УНР, висунули вимоги скасування Директорії і запровадження тимчасового одноосібного президентства, формування уряду не за партійними квотами, а на підставі фаховості міністрів, а також потребу в скасуванні постанови про трудові ради та вирішення земельного питання через викуп землі селянами.

У червні 1919 р. уряд розчарувався в системі місцевих трудових рад. Вертикаль місцевих органів влади визначала затверджена 24 червня Міністерством внутрішніх справ Інструкція «Про організацію влади на місцях». Згідно з нею в провінції запроваджувався інститут комісарів на всіх щаблях (згори донизу) адміністративно-територіального поділу УНР. Губерніального комісара призначав міністр внутрішніх справ. Завданням губкома було запровадження всіх законів і постанов уряду та контроль за їх виконанням губерніальними державними інституціями. Подібні ж функції виконував у повіті й призначений губернським комісаром повітовий комісар. Крім того, він мав також виконувати й розпорядження вищих органів влади, організовувати сільські, волосні, повітові комісаріати, створювати народні управи і наглядати за їхньою діяльністю. Повітовий комісар повинен був також створити народну самоохорону, відновити діяльність міліції, займатися підготовкою мобілізації та організувати роботу інструкторів-інформаторів для пропаганди серед населення політики Директорії. Волосним комісаром ставав голова волосної народної управи, а його повноваження були подібними до повітового, але лише на рівні волості. Найнижчою ланкою вертикалі місцевої влади був сільський комісар, який, проте, обирався на цю посаду громадою села і затверджувався повітовим комісаром. Сільський комісар мав запроваджувати на селі всі закони УНР та директиви вищої влади, організовувати охорону села та провадити боротьбу з андидержавною агітацією і злочинцями. Якщо ж у селі не було проведено виборів, то губерніальні та повітові комісари повинні були негайно призначити у ці села комісарів за пропозицією місцевих громадських організацій (як-то «Просвіта», Селоспілка тощо).

На першому ж після повернення до Кам’янця-Подільського засіданні уряду за участі С.Петлюри (25 червня) знов постало болюче, але вкрай важливе для нормальної роботи державних структур УНР питання про законодавче унормування компетенцій Директорії та Ради народних міністрів. Аби унеможливити й подальше втручання членів Директорії у процес роботи уряду, останнім було підготовлено законопроект «Про тимчасові статути Кабінету й Ради народніх міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і постанов та про скасування попередніх законів в цій справі». Законопроектом підвищувався статус уряду і до його компетенції передавалися «як законодавчі, так і інші справи вищого державного керування, які спеціальними законами не віднесені до безпосереднього відання Директорії, не можуть поступати на остаточне розв’язання Директорії без попередньої ухвали Кабінету або Ради».

Проте цей законопроект так і не було ухвалено і розбалансованість гілок влади в УНР так і не була усунена.

Тим часом Українська Галицька Армія, що була відкинута поляками, не змогла перейти на румунську територію й Є.Петрушевич змушений був розпочати переговори з урядом УНР. 15 липня УГА перейшла р.Збруч і об’єдналася з Армією УНР для спільної боротьби з більшовиками. Є.Петрушевич разом з державним апаратом ЗОУНР прибув до Кам’янця-Подільського, де розташовувався й уряд УНР. Під час вищезгаданих перемовин з Директорією диктатор ЗОУНР висунув наддніпрянцям три умови, за яких він готовий до співпраці: демократична політика без ухилів у бік радянства; заміна уряду Б.Мартоса; скасування Міністерства у справах ЗОУНР. Потребуючи військової сили УГА, Директорія погодилася на вимоги Є.Петрушевича. Проте з політичного боку прибуття диктатора до Кам’янця завдало додаткових проблем владі УНР. Його приїзд надав наснаги консервативним і правим політичним силам (соціалісти-федералісти, хлібороби-демократи, соціалісти-самостійники, селянські соціалісти, народні республіканці), які сформували Український національно-державний союз (УНДС). Уже на початку серпня УНДС подав С.Петлюрі програмну записку, в якій піддав різкій критиці соціалістичну політику уряду Б.Мартоса. 2 серпня провідники соціал-демократів звернулися до лідерів есерів з пропозицією ввести до складу Кабінету міністрів представників «правих», аби зняти політичне напруження. 12 серпня 1919 р. уряд видав декларацію, в якій підтверджував свій соціально-економічний курс, а щодо державно-політичної системи заявляв, що він має «опертися на весь народ, притягнути до державної праці всі верстви суспільства, яким дорогі демократичні здобутки української революції і незалежність нашої Республіки».

Було також оголошено про намір виробити проект законів про вибори до Парламенту з правами Установчих зборів і про утворення реформованих на основі демократичних виборчих прав органів місцевого самоврядування. Вже за два дні, 14 серпня 1919 р., було вироблено Тимчасовий «Статут Ради народних міністрів Директорії Української Народної Республіки», однак він так і не був втілений у життя.

Черговий етап конституційного будівництва та формування вертикалі влади та державної служби УНР завершився перетворенням Морського міністерства на Головне управління морського військового флоту при Військовому міністерстві та відставкою уряду Б.Мартоса наказом Директорії від 27 серпня 1919 р. Кабінет міністрів висловив «щиру йому подяку за вмілу та корисну, в ці важкі часи для Батьківщини, працю, яка мала своїми наслідками міцне об’єднання Кабінету Міністрів та тверду і непохитну його політику» і призначив головою Ради народних міністрів І.Мазепу.

Після перемоги антигетьманського повстання і приходу до влади в Україні політичні сили, які утворили Директорію, мусили визначити шляхи державотворення і його конституційно-правового закріплення. Цей етап характеризується тяготінням до побудови соціалізму, державного будівництва на ґрунті класового підходу. Ці протиріччя відображалися і на відносинах у керівних колах УНР. У серпні 1919 р. сталися зміни в керівництві держави, а шлях державотворення зазнав більш ніж суттєвої корекції в напрямі загальноприйнятих демократичних цінностей, парламентаризму. При цьому власне у Директорії, на практиці, демократичні методи реалізації державно-владних повноважень не спрацьовували. Влада була фактично зосереджена в руках її голови С.Петлюри.

24 вересня Директорія оголосила війну денікінцям. Ще за кілька днів до цього, 20 вересня, у Жмеринці між командуванням армії УНР і штабом Революційної повстанської армії України (махновців) було підписано угоду про спільну боротьбу з денікінцями. 26 вересня на Правобережній Україні розгорнулися запеклі бої армії УНР з білогвардійцями, якими командував генерал Я.Слащов. З кінця жовтня українські підрозділи почали втрачати боєздатність через поширення епідемії тифу й відсутність зброї та амуніції. Осінні воєнні дії виявили не лише недостатню підготовку армії, але й загальну слабкість українського державного апарату. За свідченнями П.Феденка, брак підготовлених кадрів як у війську, так і в державному апараті став важкою перепоною в боротьбі за незалежність України: «Великою перешкодою для успіху українського визвольного руху 1919 р. була недостача політично освіченої та фахової української інтелігенції. Не вистачало українських спеціалістів для державного апарату, бракувало українських політичних провідників для роботи в масах... Недостача політичної виробленості була причиною непорозумінь між «наддніпрянцями» та «наддністрянцями», як це виявилося в наївній орієнтації провідників ЗОУНР на Росію білих генералів».

Відтак восени 1919 р. Директорія знов опинилася в Кам’янці-Подільському. Там у жовтні 1919 р. її члени склали присягу на вірність УНР:

УРОЧИСТА ОБІТНИЦЯ ДИРЕКТОРІЇ У.Н.Р.

"Ми, Директорія Української Народньої Республіки, даємо цю прилюдну урочисту обітницю, що вірно будемо служити Народові України і утвореній ним Українській Народній Республіці; волю синів її, національну, релігійну та горожанську, невпинно боронитимем; всі свої сили обіцяємо покласти, аби закріпити народньо-республіканський устрій України основним законом. Організованно-виявленій волі народа будемо коритися; в державному управлінню будемо керуватись тільки волею народа про його добробут і благо Республіки; стоятимем на сторожі її інтересів та скарбів, ні в чому не порушимо її законів, пильно стежити будем, аби встановлені закони ретельно й справедливо всіма виконувались і правда ні в чому не порушувалась."

Тим часом С. Петлюра все більше і більше зосереджував владу у своїх руках. Не встигли члени Директорії нового формату (трійка) скласти власну Урочисту обітницю, як 15 листопада 1919 р. у Кам’янці-Подільському відбулося історичне останнє засідання Директорії за участю Петлюри, Швеця, Макаренка і членів Кабінету міністрів (Мазепи, Черкаського, Шрамченка, Безпалка). Саме тоді було вирішено про виїзд за кордон А.Макаренка і Ф.Швеця, і що «верховне керування справами Республіки покладається на голову Директорії головного отамана С.Петлюру, який іменем Директорії затверджує всі закони та постанови, ухвалені Радою народніх міністрів».

За чотири місяці (10 березня 1920 р.) голова Ради народних міністрів І.Мазепа передасть йому листа, в якому доводитиме доцільність скасування Директорії взагалі. 21 травня 1920 р. уряд прийняв постанову про відкликання з-за кордону вищезгаданих членів Директорії, однак вони відмовилися повернутися, небезпідставно побоюючись репресій, або ж відповідальності за свою досить сумнівну діяльність за кордоном. Фактично Директорія перестає бути органом колегіальним і її компетенція переходить до головного отамана. Утім, С.Петлюра, позбувшись двох безвольних співчленів Директорії, і так уже зосередив усю владу у своїх руках.

Цього ж дня (15 листопада 1919 р.) з’явилася постанова Директорії, яка скасовувала Закон «Про форму влади на Україні» від 28 січня 1919 р.* З цього приводу відомий український правник С.Шелухін невдовзі у своїй праці «Петлюрівці в світі права» (Львів—Відень, 1922) зазначить: «Конституційний основний закон «Про форму влади на Україні» чинний з 28 січня 1919 року до наступної сесії Конгресу. Яким же чином і по якому праву Петлюра, … та інші міністри, не мавши ніякого права касувати і творити основні закони, могли дозволити собі скасувати закон 28 січня,… позбавивши органи влади легального походження і становища й поставити свою волю вище народної?».

В іншій своїй праці С.Шелухін ще жорсткіше охарактеризував такий крок влади УНР: «Невизнання конституції УНР 28 січня 1919 р. було б невизнанням і самої УНР, бо Україна з іншою конституцією мусила б мати і іншу назву. Скасуванням Конституції 28 січня фактично ліквідовувалась і сама Директорія, юридично існуюча тільки за цією Конституцією. Верховна влада надавалась новому органу, а Директорія, як особа юридична, нероздільно пов’язувалась з особою фізичною — С.Петлюрою, що робила першу — фікцією, а другу — єдиноособовим диктатором».

Так, власне, воно було й раніше, але з цього моменту набуло юридично завершеної форми. Між тим, уряд УНР було скорочено до вказаних вище п’яти осіб (Мазепи, Черкаського, Шрамченка, Безпалка, Красного).

Коли з 16 листопада 1919 р. влада перейшла фактично до С.Петлюри, у Кам’янці-Подільському було зібрано Українську Національну Раду, що поставила за мету усунути Директорію, яка сама практично перестала існувати, скликати Державний Сойм (передпарламент) і оголосити тимчасову конституцію УНР. Після переговорів головний отаман військ УНР С.Петлюра пообіцяв виробити і прийняти конституцію.

У той же день уряд і армія УНР вийшли з Кам’янця-Подільського, добровільно здавши його полякам за попередньою телеграмою до них С.Петлюри. У телеграмі польському командуванню С.Петлюра повідомив, що в місті залишилися окремі українські державні інституції на чолі з головно уповноваженим уряду УНР І.Огієнком. Коли ж у Кам’янець-Подільський увійшли польські війська, наприкінці листопада частину урядовців було вивезено до табору полонених у Ланцуті, після чого незабаром звільнено. Після мандрівки уряду через Проскурів, Староконстянтинів до Чорториї поблизу Любара, де отаманами Волохом, Божком та Данченком було пограбовано державну скарбницю, державна влада остаточно розвалилася. 5 грудня 1919 р. С.Петлюра виїхав до Варшави, не сказавши нікому «ні про те, що маємо робити на Україні, ні про те, яка саме мета його подорожі за кордон».

6 грудня 1919 р. українське військо на чолі з М.Омеляновичем-Павленком вирушила у свій п’ятимісячний Зимовий похід. Уряд зміг виділити на його реалізацію лише 2 млн. крб., а сам голова уряду подорожував у супроводі лише одного колишнього українського козака до Вінниці, а звідти до Липівця. Згодом частина уряду зустрілася у Літині й лише у лютому 1920 р. І.Мазепа прибув до Кам’янця-Подільського.

14 лютого 1920 р. відбулося останнє засідання уряду І.Мазепи, на якому було ухвалено новий «Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР», який мав чітко окреслити компетенцію Директорії та визначити правові основи діяльності передпарламенту УНР — Державної Народної Ради, перед якою і повинен був нести відповідальність уряд. Він передбачав скликання не пізніше 1 травня 1920 р. передпарламенту під назвою Державна Народна Рада. До скликання цього органу Директорія могла здійснювати свої повноваження виключно через Раду народних міністрів. Але цей закон не було затверджено С.Петлюрою та урядом призводила до постійних протиріч між цими органами влади. Закон містив спеціальний розділ, який так і називався «Законодавство УНР», але він не тільки не вирішував старих проблем, а й породжував нові. Досить сказати, що повноваженнями приймати закони наділялися як Державна Народна Рада, так і Рада народних міністрів.

Після цього І.Мазепа надіслав С.Петлюрі листа, в якому просив затвердити закон і визнавав: «Директорія, як верховна влада, серед населення втратила свою популярність, ніхто її не знає, популярне лише ваше ім’я. Всюди висловлюються за негайне скликання хоч би тимчасового законодатного тіла для тіснішого зв’язку з народом».

Однак С.Петлюра так і не затвердив цей закон.

Одночасно був розроблений і затверджений черговий конституційний закон про передпарламент — «Закон про скликання Державної Народної Ради УНР». Він визначав принципи формування передпарламенту такими самими, на яких у 1917 р. будувалась Українська Центральна Рада. Тоді їй довелось докласти великих зусиль, щоби легітимізуватись, довести своє право представляти весь український народ. Передбачалося формувати передпарламент за партійними ознаками згідно з суб’єктивно визначеними нормами представництва. Такі підходи до складу цього органу зберігались до кінця періоду УНР.

Неврегульованість правових взаємин між Директорією та урядом УНР.

Цей тимчасовий вищий орган влади не мав права вирішувати комплекс питань, які регулюються нормами конституційного права: приймати постійну Конституцію УНР, внесення змін до робітничого і земельного законодавства, визначення правового статусу національних меншин. 9 січня 1921 р. був затверджений закон, який визначав кількісний склад і порядок формування Ради, вона складалася з представників українських політичних партій, переважно соціалістичної орієнтації.

Загалом законодавство «другої» УНР слід охарактеризувати як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються тільки у разі необхідності «швидкого реагування» на конкретні обставини. Звідси й відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного та кримінального законодавства. Те саме стосується й державного права.

Зміни в органах влади Директорії зумовлювали відповідні зміни законодавчого процесу. Відсутність збалансованого механізму розподілу повноважень серед членів Директорії призвела до зосередження всієї влади в руках С.Петлюри, у зв’язку з чим законодавчий процес також наблизився до одноособового. Здобутками цього періоду є нормативна урегульованість законодавчого процесу, впровадження української мови у нормотворчість, запровадження централізованої системи реєстрації законів, спроби кодифікації законодавства, упорядкованіше застосування форм нормативних актів (законів і постанов) та ін. Окремі законопроекти, підготовлені у цей період, містять прогресивні ідеї, зокрема заснування представницького органу — Державної Народної Ради, які, на жаль, лишились нереалізованими.

І на доктринальному, і на практичному рівнях законодавча техніка у сучасному її розумінні як система правил викладення нормативно-правового матеріалу при виготовленні тексту законодавчих актів складалася не системно, а скоріше мозаїчно — шляхом урегулювання нагальних питань поточного моменту.

Вищевказані нормативно-правові акти так і не стали повноцінними джерелами права «другої» УНР, правовою основою діяльності її уряду, але все ж свідчили про наміри й спроби обмежити одноособову владу С.Петлюри, чітко окреслити повноваження Ради народних міністрів, зробити уряд дієздатним.

Усі перелічені проблеми обумовили особливу увагу українських лідерів до колишнього російського законодавства, чинність якого не припинялася. Про це свідчать такі слова міністра юстиції А.Левицького: «...Зараз провадиться робота з перекладу законів колишньої Російської Імперії, прийнятих Українською Республікою, на державну мову» (слід нагадати, що за законом Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. зберігалася чинність російського законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам). Ідея «українізації» колишнього російського законодавства наявна й у посланні Петлюри до Левицького від 20 листопада 1920 р. У цьому посланні йдеться також про необхідність «творчої роботи уряду» у справі кодифікації та видання законодавства УНР, що, однак, залишилося тільки наміром.

Воєнні дії проти більшовиків розпочалися знову після підписання 22 квітня 1920 р. Варшавського договору з Польщею. Відповідно до військової конвенції від 24 квітня 1920 р., прийнятою задля розвитку цього договору, почався спільний наступ об’єднаних військ Польщі та УНР на території, зайняті більшовиками. Ціною договору була Західна Україна по р.Збруч. 6 травня 1920 р. об’єднані польсько-українські війська увійшли в Київ. З приходом в Україну польської армії відновлюється й діяльність уряду УНР. 1 травня 1920 р. С.Петлюра приїжджає до Кам’янця-Подільського, а 19 травня І.Мазепа подає йому свою заяву про відставку. З 26 травня Українська Національна Рада доручає очолити новий уряд соціалісту-федералісту В.Прокоповичу. 28 травня уряд було сформовано. Це був останній уряд УНР, який діяв на українських землях.

29 травня 1920 р. Радою народних міністрів ухвалила затверджений головою Директорії С.Петлюрою Закон «Про поліпшення матеріального стану служачих місцевих Державних Установ, що підлягають Українській Народній Республіці». Закон тимчасово збільшував у 5 разів встановлені в УНР оклади основного утримання державних службовців місцевих державних установ, а також оклади основної платні вільнонайманих службовців. Водночас урядова декларація від 3 червня 1920 р. не визначала межі компетенції вищих органів влади УНР. Загострення військово-політичної ситуації в Україні у червні 1920 р. спричинило чергову організаційну кризу уряду, яку посилювали не лише відсутність правового регулювання діяльності Ради народних міністрів, а й особиста неприязнь між прем’єром та його заступником.

Уряди «другої» УНР переживали перманентну організаційну кризу. Це пояснювалося не тільки внутрішніми причинами (відсутність кваліфікованих кадрів, протиріччя з Директорією, міжпартійне протистояння та ін.), а й зовнішніми. В умовах війни не було здійснено розподілу владних повноважень між Директорією та Радою народних міністрів, визначено межу їх компетенції. Важливе значення у схемі державного управління в УНР належало державним нарадам, які у 1919—1920 рр. скликались досить часто за участю Ради народних міністрів, Директорії та представників провідних політичних сил і мали консультативний характер. На підставі досягнутого на нарадах певного консенсусу Директорія ухвалювала принципові рішення щодо основ формування уряду, зміни його складу та визначала пріоритетні напрями його політики. Проте С.Петлюра, який уособлював владу Директорії, часто ігнорував рішення нарад.

Проблеми взаємин між різними гілками влади вирішувалися за допомогою різних поспіхом розроблених, недосконалих за юридичною технікою ухвал, постанов, заяв тощо. Проблема невизначеності правового статусу й компетенції Ради народних міністрів стала головною причиною постійних протиріч між урядом і Директорією.

Невирішеною залишилася проблема взаємодії урядів «другої» УНР з місцевими органами виконавчої влади та самоврядування. В умовах громадянської війни та інтервенції вкрай важко було провести чітку межу між цивільною та військовою владою, тому нормативно-правові акти, що мали регулювати відносини уряду та місцевих органів (губернських, повітових, міських, волосних) державного управління, як правило не реалізовувалися.

Тим часом швидкий контрнаступ Червоної армії не дав польсько-українським військам можливості закріпитись у Києві. 8 червня уряд з Вінниці евакуюється до Жмеринки, через тиждень — до Проскурова. 12 червня радянські війська знову захопили Київ і до серпня 1920 р. повернули собі більшу частину Правобережної України, а уряд УНР 25 червня знов прибув до Кам’янця-Подільського. На цей час з його складу вибули соціал-демократи І.Мазепа та О.Безпалко.

Утім, уряд В.Прокоповича збирався розпочати свою працю на «нових основах», проте на заваді вкотре стали наслідки воєнних дій. На початку липня 1920 р. уряд покинув терени УНР і подався на захід, 14 липня р.Збруч перейшла й українська армія. Новим осідком уряду стало польське місто Тарнів, що поблизу Кракова. І.Мазепа згадував, що в липні 1920 р. ситуація у Тарнові була нервова і безнадійна для того уряду: «У Тарнові були вже майже всі члени уряду, крім Прокоповича, який виїхав у Галичину до Петлюри. Сюди ж переїздили урядовці центральних державних установ. Всі вони були ще під вражінням раптової евакуації Кам’янця і переїзду через Галичину в Тарнів. Як завжди при катастрофах, панувало невдоволення урядом».

Однак уряд продовжував працювати, щоправда, уже переважно піклуючись про своїх службовців. Так, 4 серпня 1920 р. було ухвалено тимчасові правила про призначення пенсій та допомог колишнім службовцям державних установ УНР та їхнім родинам. Важливим свідченням європейського бачення основ організації державної служби в Україні є збереження посади державного секретаря як члена Ради народних міністрів — що важливо — з правом дорадчого голосу.

Слід зазначити, що ще до евакуації урядових структур за межі УНР Рада народних міністрів, прийнявши постанову про припинення будь-яких видатків, окрім першочергових, обмежила виділення коштів в безпосереднє розпорядження кожного міністерства 50 тисячами гривень, які призначалися для здійснення надзвичайних витрат, пов’язаних з переїздами уряду по Україні. Коли ж урядові інституції евакуйовувалися до Польщі, на утримання урядовців, відповідно, слід було визначити оклади у польській валюті. Відтак, 5 серпня 1920 р. з’явився Закон «Про встановлення тимчасових окладів зарплати в польській валюті для евакуйованих з території Наддніпрянської України до Польщі урядовців центральних і місцевих установ Української Народньої Республіки». Ставки заробітної платні (в польських марках) різнилися відповідно до посад та посадових класифікацій й виглядали таким чином:

Ставки зарплатні урядовців центральних і місцевих установ УНРБ.


Посади У польських марках Класи
Голова Ради народних міністрів 30.000 І
Міністр 24.000 ІІ
Товариш міністра 18.000 ІІІ
Член Ради міністрів 12.000 IV
Директор департаменту 15.000 IV
Віце-директор департаменту 12.000 V
Начальник відділу 10.000 VI
Старший діловод 7.200 VII
Діловод 6.600 VIII
Помічник діловода 5.400 IX
Урядовець особливих доручень 9.000—4.800  
Головний бухгалтер 12.000  
Старший бухгалтер 9.000  
Бухгалтер 7.200  
Скарбник 6.600  
Головний журналіст 6.600 VIII
Лікар по вільному найму 6.000 
Ст. статистик 7.200  
Бібліотекар 6.000  
Практикант 1.800  

У разі якщо урядовець був одруженим, його зарплатня збільшувалась на 2%, а за наявності у подружжя дітей — зростала ще на 10% на кожну дитину. Ставки урядовців місцевих державних установ визначалися також залежно від установи у відрізку від 12 до 3 тис. польських марок. Добові для відряджень також коливалися в залежності від класифікації посади — від 6 до 2,5 тис. грн. гривень. Для проживання на чужій території під час спільних з польськими військами воєнних дій проти більшовиків (після підписання Варшавського договору) діяла також квота обміну українських грошей на польські — кожному обмінювалося по 500 польських марок (60% на дружину і 40% на дитину) за курсом 10 крб. за 1 польську марку. Тим же українським урядовим службовцям, що перебували на теренах Польщі, у м.Тарнів почали видавати по 500 польських марок на тиждень. Фактично, це була свого роду остання грошова допомога держави своїм вірним урядовим службовцям перед складним шляхом звикання жити в еміграції.

Становище українських урядовців дедалі погіршувалося і вже на початку 1921 р. було проголодним. М.Шадлун в січні 1921 р. писав з цього приводу І.Мазепі з Тарнова: «Становище урядовців щодалі гіршає. Їх 2500 душ, на їх утримання треба в місяць коло 15 мільйонів марок, а уряд польський не дає їм нічого. Ґрунт для повного розкладу. Єдиний вихід — радити всім шукати собі роботи на стороні, а не чекати коштів від уряду. Чим більше вдивляєшся в становище і перспективи для цих 2500 душ, тим більший сум і жах бере».

Більшовицькі війська швидко просувалися вперед, але наприкінці серпня 1920 року були розбиті під Варшавою. 27 вересня від більшовиків було звільнено Проскурів. Після їх відступу кордон стабілізувався на певний час по лінії Коростень — Житомир — Бердичів. Армія УНР продовжувала воювати з більшовицькими військами впродовж вересня—жовтня і на початку листопада 1920 р.

Саме на цей час припадає остаточна криза в уряді В.Прокоповича. 22 вересня уряд ухвалив Закон «Про цивільне управління при головній команді військ УНР». Утім, уряд В.Прокоповича вже не був здатний до плідної роботи і 14 жовтня 1920 р. був відправлений у відставку. Новим головою Ради народних міністрів С.Петлюра призначив А.Лівицького.

Уряд А.Лівицького мав працювати в Кам’янці-Подільському. У середині жовтня С.Петлюра вже був у місті, голова уряду прибув туди лише 3 листопада, а за ним і центральні державні установи. Проте вже 14 листопада уряд змушений був востаннє залишити Кам’янець-Подільський (16-го до нього увійшли більшовики) і 27 листопада знов повернутися до Тарнова. За час перебування в Україні уряд А.Лівицького притримувався попереднього курсу на скликання передпарламенту — Державної Народної Ради (ухвала державної наради в Ялтушкові 8 листопада), а також ухвалив закони: «Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» і «Про Державну Народну Раду УНР», які знову ж таки мали за мету розмежувати та скоординувати роботу вищих державних функцій між Директорією, Радою народних міністрів та Державною Народною Радою. До компетенції Директорії належало затвердження ухвалених Державною Народною Радою законів і договорів з іншими державами; затвердження призначених Радою народних міністрів посадовців та їх звільнення; деякі інші повноваження.

До повноважень Державної Народної Ради як законодавчого органу, крім безпосередніх законодавчих функцій, належали контроль за діяльністю уряду, укладання державного бюджету та контроль за його виконанням, розгляд і затвердження міжнародних угод, оголошення воєнного стану. Повноваження ж уряду були практично не окреслені. У законах не йшлося про його місце в системі виконавчої влади. Так, наприклад, прем’єр призначався Директорією, яка за його поданням затверджувала членів уряду, але водночас уряд був підзвітний Народній Раді, яка могла висловити йому в цілому або окремому посадовцю недовіру, що спричиняло їхню відставку. Утім, ці закони так і не були втілені.

У березні 1921 р. С.Петлюра змінив уряд А.Лівицького на уряд В.Прокоповича. 5 серпня С.Петлюра призначив урядовим головою Пилипчука й розпустив Раду Республіки. Проте після листопадової (1920 р.) катастрофи серед українців, що опинилися в еміграції, запанувала безпорадність і безнадійність.

Відсутність чіткої політичної і правової програми, війна, економічна розруха, різнобій в уряді, недостатній рівень професіоналізму, зовнішня та внутрішня інтервенції, прорахунки й протистояння українських політичних сил — це ті чинники, які призвели до краху УНР доби Директорії. Аналіз законодавчої діяльності УНР свідчить, що особливо негативно на неї вплинула відсутність чіткої процедури підготовки й прийняття законопроектів. Багато з них мали декларативний характер, містили загальні принципи.

У сфері державного управління Директорія передбачала передати владу Трудовим радам селян, робітників і трудової інтелігенції. Йшлося фактично про український варіант радянської влади без крайнощів більшовицького максималізму. Було взято курс на радикальні перетворення — аграрну реформу, обмеження капіталістів, фінансистів, але ці перетворення не привели до стабілізації суспільства. Директорія залишилась без підтримки переважної більшості фахівців, промисловців, державних чиновників — всіх, без кого нормальне існування держави неможливе. Селянська стихія стала швидко перероджуватись у руйнівну анархію. Влада на місцях перейшла до рук місцевих отаманів, що відмовлялися визнавати центральну владу. Державницькі наміри Директорії залишилися нездійсненими, вона по суті перетворилася на кочівний орган при петлюрівському війську.

Відновлення Директорією Української Народної Республіки стало лише формальним поверненням до УНР часів Центральної Ради. Прихильність провідних діячів «другої» УНР одночасно до парламентської і радянської моделей державотворення вела до симбіозу цих діаметрально протилежних форм державності: формально верховна влада належала представницькому органу — Конгресу трудового народу, але формувався він на основі «трудового принципу» — куріальної і непропорційної системи виборів. Остаточно Директорія схилилась до президентсько-парламентської форми правління, режим якої було закріплено законами від 12 листопада 1920 р. Втілити в життя ці наміри в повному обсязі не судилося, реальна практика державного будівництва йшла шляхом зосередження влади в руках голови Директорії — С.Петлюри. Загалом визначальними методами правління за часів Директорії завжди залишалися авторитарні. За принципами організації і формування органів вищої державної влади Директорія зразка 1920 р. фактично мало чим відрізнялася від Гетьманату 1918 р. Система державного управління Директорії трансформувалася із соціалістичних «трудових рад» в авторитарне правління з ознаками перетворення його в президентську республіку.

Наприкінці 1920 р. українські війська потерпіли низку поразок на більшовицькому фронті, уряд УНР остаточно виїхав за кордон, а Українська Народна Республіка фактично перестала існувати як державний організм. Повномірні військові дії на терені України припиняються. Підписання ж 18 березня 1921 р. в Ризі польсько-радянського договору остаточно розвіяло надії на повернення в Україну. Тим часом більшовики переможно опановували Україну, а після Ризького договору між Радянською Росією та Польщею Рада Республіки припинила існування. На зміну УНР прийшла УСРР. Доба української державності закінчилася.

3. Формування органів державної влади та управління
ЗУНР—ЗОУНР (1918 — 1921 рр.)

Наприкінці жовтня 1918 р. в Австро-Угорщині відбулася революція, в результаті якої була повалена монархічна влада. 24 жовтня проголосила свою незалежність Угорщина, а 28 жовтня в Празі проголошено незалежну Чехословацьку республіку. 29 жовтня було проголошено утворення Сербо-хорвато-словенської держави, яка пізніше перейменована на Югославію4. 12 листопада 1918 року Австрія була проголошена республікою. Новостворена республіка на підставі статті 2 Закону від 12 листопада 1918 року вважалася складовою частиною Веймарської республіки. Після того, як імператор Карл І звернувся з маніфестом «До моїх вірних австрійських народів», 18—19 жовтня 1918 року у Львові був скликаний з’їзд мужів довір’я з цілого краю. Це були представники усіх політичних партій Галичини, Буковини, депутатів австрійського парламенту галицького і буковинського сеймів, духовенства. Згідно з планом на цьому з’їзді мала бути утворена конституанта і проголошена українська державність. Національна Рада вирішила проявити свою лояльність щодо ще існуючої Австро-Угорської монархії, звернувшись до властей у Відні з пропозицією затвердити рішення Ради про проголошення української державності. Рада утворила три комісії (делегатури) з функціями вищої виконавчої влади: загальну у Відні під керівництвом Є.Петрушевича, галицьку у Львові на чолі з К.Левицьким та буковинську у Чернівцях під проводом О.Поповича. Була також обрана Президія Національної Ради, яка представляла Раду в період між сесіями. Потім виступив представник від української соціал-демократичної партії М.Ганкевич і висловився за проголошення з’єднання з Україною, але члени партії вирішили не брати участі в Українській Національній Раді. Зїзд було проголошено закритим, що викликало незадоволення серед присутніх, які домагалися дебатів і голосування про прийняття рішення. На жаль, такі заяви не мали практичного значення і важливі лише як вияв політичної думки і волі українців Галичини. Тим часом процес розпаду Австро-Угорщини почався дуже швидко, зв’язки між виконавчими делегатурами перервалися.

12 жовтня 1918 року представники польських кіл з Галичини в імператора заявили від імені Галичини, що відокремлюються від Австрії і возз’єднуються з Польщею. З цією метою 28 жовтня 1918 р. на нараді в Кракові галицькі поляки створили Польську Ліквідаційну Комісію, яка повинна була зайнятися питанням переобрання влади в Галичині від Австрії до Польщі, обравши місцем свого постійного урядування м.Львів. Своєю чергою Українська Національна Рада в статуті від 18 жовтня 1918 р. проголосила, що вважає за свій обов’язок «виконати в хвилі, яку признаєть за відповідну, іменем українського народу австро-угорської монархії, його право само означення та рішити про державну долю всіх областей, заселених тим народом».

А вже наступного дня УНРада проголосила, що «ціла етнографічна українська область в Австро-Угорщині,зокрема Східна Галичина з граничною лінією Сяну з влученням Лемківщини, північно-західна Буковина з містами Чернівці, Строжинець і Серет та українська полоса північно-східної Угорщини — творять одноцілу українську територію».

Український Військовий Комітет, який не орієнтувався на Відень, не вірив австрійському урядові та готувався мати свою власну військову силу, не допустив Польську Ліквідаційну Комісію до Львова. У другій половині жовтня Військовий Комітет поділив край на військові округи, розіслав своїх кур’єрів до районів і до військових частин, призначив окружних військових комендантів. Цей Комітет у ніч з 31 жовтня на 1 листопада 1918 р. здійснив переворот, зайнявши при допомозі невеликої кількості українських старшин і вояків, які були згуртовані під командою сотника Д.Вітовського, Львів. Одночасно Військовий Комітет розіслав кур’єрів у всі кутки Галичини з закликами до негайного взяття влади. Все це було зроблено від імені Української Національної Ради, хоч і без згоди її президії і більшості членів. Український Військовий Комітет не мав великої надії на успіх і перемогу цієї акції, але волів не допустити того, щоб Львів і Східна Галичина перейшли під польську владу. У повіти краю були направлені уповноважені ради і військові команди (вони називалися кур’єрами) з наказом місцевим українським військовим командам «заки будуть установлені органи державної власти в законнім порядку, українські організації по містах, повітах і селах мають обняти всі державні краєві і громадські уряди і в імені Української Національної Ради виконувати власть» на місцях.

Останні це здійснили в Станіславі, Коломиї, Долині, Снятині, Раві-Руській, Золочеві, Сколе, Городку, Підгайцях, Жовкві, Печеніжині, Кам’янці-Струмиловій, Буську. В Тернополі, Перемишлі, Бориславі, Дрогобичі, Рудках, Бережанах, Стрию, Турці, Гусятинському повіті і Самборі владу було взято в результаті селянських виступів, а в Дрогобичі — виступів робітників.

9 листопада 1918 року на засіданні Національної Ради визначено назву Української держави — Західноукраїнська Народна Республіка, до складу якої, крім Східної Галичини, входили Північна Буковина і Закарпаття, тобто землі колишньої Австро-Угорської монархії, населені українцями. Держава ЗУНР охоплювала близько 70 тис. кв. км, території з населенням 6 млн (у тому числі 71% українців, 14% поляків, 13% євреїв, 2% угорців, румунів та ін.). Невдовзі Буковину захопила Румунія, а Закарпаття спочатку відійшло до складу Угорщини, а у січні-квітні 1919 р. — Чехословаччини. Таким чином, фактично ЗУНР охоплювала тільки територію Східної Галичини з населенням 4 млн. (75% українців, 12% поляків, 11% євреїі, 2% — інші національності).

9 листопада Українською Національною Радою був сформований вищий виконавчий і розпорядчий орган — Державний Секретаріат на чолі з Костем Левицьким. Наступного дня, 10 листопада, він склав урочисту присягу на вірність українському народові і державі. У складі Державного Секретаріату було 14 міністерств — Державних секретаріатів, які очолювалися державними секретарями: внутрішніх справ (Л.Цегельський), зовнішніх справ (В.Панейко), фінансів (тимчасово К.Левицький), військових справ (Д.Вітовський), судових справ (С.Голубович), торгівлі і промислу (Я.Литвинович), земельних справ (С.Баран), шляхів (І.Мирон), пошт і телеграфу (О.Пісецький), праці і суспільної опіки (А.Чернецький), суспільного здоров’я (І.Куровець), освіти (мав бути С.Смаль-Стоцький, тимчасово — О.Барвінський), віросповідання (О.Барвінський), публічних робіт (І.Макух). Крім того, був створений харчовий виділ, прирівняний до секретаріату, який очолив С.Федак.

Національна рада визначила чітку лінію дальшого державного будівництва: вжити всіх необхідних заходів «для з’єднання всіх українських земель в одну державу», не ізолюватися від вже існуючої на сході української держави, шукати шляхів для утворення єдиної соборної української держави, до об’єднання всіх українських земель, всього українського народу. Про негайне об’єднання мова не йшла з огляду на невизначеність політичного становища в Наддніпрянській Україні.

13 листопада 1918 року Національна Рада визначила конституційні засади новоствореної держави, прийнявши Тимчасовий основний Закон «Про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії». В Артикулі 1 закону закріплювалася назва держави — Західно-українська народна республіка. В Артикулі 2 записано, що ії територія включає українські етнографічні землі колишньої Австро-Угорської монархії, тобто коронні краї Галичини і Буковини та українські комітати Закарпаття — згідно з «етнографічною картою Австрійської монархії». «Ця територія творить самостійну Західно-українську народну республіку» (Артикул 3).

В Артикулі 4 закріплювалося верховенство і суверенітет народу в державі, який здійснює їх через свої представницькі органи, обрані на підставі загального, рівного, прямого, виборчого права при таємному голосуванні, за пропорційною системою. Виборчим правом наділялись усі громадяни держави, без огляду на національність чи стать. Найвищим органом влади мали стати Установчі збори ЗУНР, а до їх обрання вся повнота законодавчої влади належала Національній Раді, виконавчої — Державному Секретаріатові. Гербом ЗУНР був затверджений золотий лев на синьому полі, обернутий у праву сторону, прапором — традиційний синьо-жовтий. Затверджено й державну печатку ЗУНР (Артикул 5).

Українська Національна Рада стала вищим законодавчим органом ЗУНР на чолі з Президентом (з червня 1919 року диктатором) Є.Петрушевичем. Склад її переважно залишився попереднім, збільшилася тільки кількість членів за рахунок представництва повітів і великих міст Галичини. 15 листопада на засіданні Ради було прийнято закон «Про доповнення складу Української Національної Ради від повітів та більших міст краю», тобто вирішено зробити її більш представницьким органом згідно з законом. Слід було обрати по одному делегату від кожного повіту, а також від міст: Львова — 4, Чернівців — 2, Станіславова — 2, Перемишля — 1, Дрогобича — 1, Коломиї — 1, Тернополя — 1, Стрия — 1, Ярослава — 1, Самбора — 1, Золочева — 1, Бережан — 1, Борислава — 1. Вибір тих делегатів, говориться в законі, «здійснюють повітові органи за участю просвітніх, культурних, економічних і політичних організацій на спільному засіданні», яке скликає повітовий комісар. Обирається і «провірочна комісія», яка затверджує результати і правильність про ведення виборів. Вибори належало провести у період з 22 по 26 листопада.

Протягом наступних днів було прийнято ще кілька важливих законів, які стосувалися процесу організації державно-політичної системи Західноукраїнської Народної Республіки. Так, 16 листопада на засіданні Української Національної Ради був прийнятий Закон «Про тимчасову адміністрацію областей Західно-Української Народної Республіки», що став правовою основою діяльності уряду ЗУНР та підпорядкованих органів управління. Згідно із §1 на території Західно-Української Народної Республіки залишилось у силі попереднє австрійське законодавство, якщо воно не суперечило інтересам, суті і цілям Української держави. У законі вказувалося, що всі службовці і «державна служба бувшої австрійської держави, котрі зложать письмове приречення» чесно служити українській державі, залишаються на своїх місцях. Усі адміністративні органи і власті на території Західноукраїнської Народної Республіки «підлягають Державному Секретаріату», який є найвищим органом виконавчої влади держави.

Того ж дня, 16 листопада, на виконання Закону «Про тимчасову адміністрацію областей Західно-Української Народної Республіки» і з метою його конкретизації було видано розпорядження Державного Секретаріату «Про державну адміністрацію» («Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки»). У ньому зазначалося, що всі державні службовці колишньої Австро-угорської держави, які складають письмову обітницю чесно служити Західноукраїнській Народній Республіці, залишаються на своїх місцях. Усі органи виконавчої влади на місцях підлягають Державному Секретаріатові і відповідним галузевим секретарствам. Керівним органом державної адміністрації в повіті є державний повітовий комісар, «якого іменує і усуває Державний Секретар внутрішніх справ».

Зберігаючи попередній адміністративно-територіальний поділ, закон встановлював, що у повіті адміністративна влада належить повітовому комісару, який призначався державним секретарем внутрішніх справ. При комісарі шляхом виборів, в яких брало участь населення повіту, утворювалася т.зв. повітова національна рада з дорадчим голосом. Міських комісарів призначав держсекретар внутрішніх справ, а у містечках і селах (містечкових і сільських громадах) громадських комісарів призначали повітові комісари. При міських, містечкових і сільських комісарах діяли т.зв. «прибічні ради», які обиралися населенням. Закон докладно врегульовував компетенцію місцевих органів влади і управління, які у своїй діяльності підпорядковувалися урядові. Тимчасово, через відсутність нових законів, залишалося чинним австрійське законодавство. Усі попередні службовці державного апарату, пошт, залізниці і т.п., незалежно від національності, могли залишатися на державній службі й на далі, якщо вони склали письмове зобов’язання чесно служити Українській державі.

У повіті представником і основним органом державної адміністрації є «український державний повітовий комісар». Повітових комісарів призначає і звільняє державний секретар внутрішніх справ (§5). Їхнім основним правом і обов’язком є «берегти інтереси української державності і протидіяти всяким способам, скерованим проти неї».

Повітові комісари призначали у селах і містечках громадських комісарів, якщо такі ще не були обрані населенням. Вони також мали право оголосити розпущеними місцеві «прибічні громадські ради», призначати нові вибори до них (§10).

Повноваження і обов’язки таких комісарів були 1 грудня 1918 р. ретельно зазначені в окремому «Обіжнику Ради державних секретарів до державних повітових комісарів про їх обов’язки та права», в якому, зокрема, зазначалося:

1) Державний повітовий комісар є найвищим органом української власті на повіті і як такий він покликаний в першій мірі стояти на сторожі обов’язуючих законів, примінювати їх точно і справедливо супроти всіх горожан держави без виїмку народності, віроісповідання і стану.

2) Одним з перших обов’язків державного комісара повітового є берегти ладу, спокою, безпеченства життя і майна всіх мешканців, живучих в повіті.

3) Ділами цивільної адміністрації повіту завідує виключно державний повітовий комісар і в тих ділах не видають ніяких заряджень ні рішень військові власті, до яких належить нова виключна компетенція у військових справах. Обі власті — цивільна і військова — мають обов’язок співділити в удержуванні ладу і публичного безпеченства в повіті.

4) Як найвищий орган цивільної адміністрації має право державний повітовий комісар уживати помочі війська для виконання своїх заряджень, а військовий комендант обов’язаний йому ту поміч дати.

5) В першій мірі подбає державний повітовий комісар, щоби в повіті була переведена правильна військова бранка, до якої обов’язані явитись всі мущини, уроджені в р.1901, а в граничних східних повітах, в яких Австрія рекрутів ні ополченців не брала, — всі мущини, уроджені в рр. 1883—1901. В тій цілі в кожнім повіті має бути зложена державним повітовим комісаром в порозумінні з військовою повітовою командою асетерункова комісія, яка в случаї потреби при військовій асистенції в кожній громаді переведе бранку всіх пописових мущин української народності.

Коли би на місці не було можна скласти повної асетерункової комісії, то державний повітовий комісар віднесе ся до окружної військової команди, щоби вона ту комісію доповнила.

Припильнує також державний повітовий комісар, щоби всі мущини, уроджені в рр. 1883—1901, які служили в австро-угорській армії, негайно зголосилися до українського війська.

6) Державний повітовий комісар обов’язаний подбати про те, щоби всі державні уряди повітові фунгували правильно і згідно з інтересами держави. Урядників, які відкажуться від зложення приречення, що служити мають вірно Західній Українській Народній Республіці та берегти її інтереси, треба увільнити з уряду та замкнути їм службові побори. Для суддів буде уложене окреме приречення, якого текст буде поданий до відома президентів окружних судів, щоби вони, або уповновласнені ними особи, відібрали від суддів згадане приречення. До того часу дійсно урядуючих суддів треба полишити на їх дотеперішніх становищах. Функціонарів, ділаючих на шкоду держави, державні комісари повітові зависять в урядованні і донесуть про те Державному Секретаріатові, прекладаючі звіти про причини свого зарядження. Зокрема, треба наладити правильну діяльність карних судів, щоби в краю не ширилися злочини і анархія.

7) Повітові комісаріати прекладати мають Державному Секретаріатові кожного місяця виказ доходів і видатків свого повіту та пороблять заходи, щоби виказати касову надвижку та переказати її Державному Секретаріатові на покриття видатків центральної управи. Інструкції про стягнення залеглих податків та зплату воєнних причинків є поміщені в обіжнику Краєвої дирекції скарбу з 13 падолиста 1918 р.

8) Державні повітові комісари зладять негайно інвентуру всього державного майна, яке находиться в повіті, зокрема, майна, полишеного австро-угорським військом, з поданням вартості майна; при тім треба взяти, між іншим, під увагу майно всяких бувших державних і краєвих фундацій, державних лісів, салін, нафтових закопів та будівельних експозитур. До тих виказів слід долучити предложення про евентуальне ужиття дотичного майна і надіслати їх до 15 грудня с.р. Державному Секретаріатові.

9) Щоби кожний повіт був заосмотрений рівномірно нафтою і сілю, треба подати до відома Державного Секретаріату кількість місячного запотребування тих артикулів, а Державний Секретаріат перекаже відповідну кількість артикулів дотичному повітові.

10) Для збереження народного здоровля державні комісари повітові доложать всяких зусиль, щоби в кожнім повіті було відповідне число лікарів. Про стан здоровля в повіті треба прекладати Державному Секретаріатові місячні звіти.

11) Дня 10 кожного місяця повітові державні комісари прекладати мають Державному Секретаріатові окремими посланцями або поштою точні звіти про політичне положення та про адміністрацію в повіті.

Після захоплення польськими військами Львова Рада державних секретарів та частина членів УНРади 21 листопада 1918 р. залишили місто і виїхали до Тернополя. У 1919 р. УНРада продовжила свої засідання у м.Станіславі (тепер Івано-Франківськ), де відбулися три сесії (2—4 січня, 4—15 лютого та 25 березня — 15 квітня 1919 р.). Доповнена представниками від повітів та міст, УНРада номінально мала складатися з близько 150 членів. Але в сесіях брали участь близько 130 делегатів — частина депутатів постійно перебувала у Відні та в дипломатичних відрядженнях, інші залишилися у захоплених польськими і румунськими військами землях (частина з них була інтернована). 2—4 січня 1919 р. було створено 9 комісій УНРади: земельна, військова, законодавча, технічної відбудови, фінансова, шкільна, закордонних справ, суспільної опіки, комунікацій; 15 лютого 1919 р. — адміністративна.

4 січня 1919 р. було прийнято декілька конституційних актів, зокрема, закон про утворення Президії УНРади у складі голови (президента) Ради і 4-х його заступників та закон про утворення Виділу УНРади у складі президента Ради та дев’яти членів. Згідно з Законом від 4 січня 1919 р. Національна Рада обрала свою Президію. Президія складалася з Президента республіки (Є.Петрушевич) і 4 його заступників (Л.Бачинський, С.Вітик, О.Попович, А.Шмигельський). Секретарями стали С.Витвицький і О.Устіянович, а заступником секретаря — С.Сілецький.

Того ж дня, 4 січня 1919 р., було утворено дуже важливий державний орган — Виділ Української Національної Ради (комітет) з 10 членів на чолі з Президентом. Виділ мав дорадчий характер при Президенті Є.Петрушевичу. За партійним складом до нього увійшло 6 представників УНДП, 2 соціал-демократи та 2 радикали, а саме: Євген Петрушевич (президент), Л.Бачинський (УРП), С.Вітик (УСДП), А.Горбачевський (УНДП), Г.Дувіряк (УРП), М.Новаковський (б/п), Т.Окуневський (УНДП), О.Попович (УНДП) А.Шмігельський (УРП), С.Юрик (УНДП). До його компетенції належало призначення членів уряду, керівників вищих і військових установ, здійснення права помилування, публікація державних законів. Виділ репрезентував державу у зовнішніх відносинах, призначав членів уряду, приймав їх відставку, підписував і публікував закони тощо (фактично, виконував функції колегіального глави держави). Виділ мав діяти під час функціонування УН Ради, до обрання нового парламенту. Рішення Виділу приймалися більшістю голосів, а у випадку їх рівності переважав голос Президента.

4 лютого 1919 р. Виділ Української Національної Ради призначив новий уряд республіки, який очолив С.Голубович, що водночас став і секретарем фінансів, торгівлі і промислу. Як відзначав М.Лозинський, «політично сей кабінет, треба схарактеризувати як коаліцію національних демократів і радикалів при співучасти фахівців».

Місцевими органами влади були повітові Національні Ради, що складалися з представників авторитетних службовців, селян, священиків. Наприклад, у Бучацькому повітовому комітеті (виконавчий орган ради), який налічував 15 чоловік, було 9 селян, 4 священики, 2 адвокати. Державний Секретаріат складався з представників націонал-демократичної (перейменованої в березні 1919 р. у трудову), радикальної і соціал-демократичної партій. Очолив уряд спочатку К.Левицький, а згодом С.Голубович. Державний Секретаріат мав 14 державних секретарів: внутрішніх справ, закордонних справ, фінансів, юстиції, віросповідань, освіти, військових справ, земельних справ, торгівлі і промисловості, публічних робіт, праці і суспільної опіки, суспільного здоров’я, шляхів, пошти і телеграфу. Крім цього, до складу Державного Секретаріату входив голова або заступник Українського харчового уряду (управління), який був утворений Національною Радою 29 жовтня 1918 року. За розпорядженням зазначеного уряду в повітах були утворені повітові харчові управи. Однак уже через кілька днів кількість державних секретарів була зменшена: секретарства освіти і віросповідань об’єднано, також шляхів, пошти і телеграфу, ліквідовано секретарство суспільної опіки і праці та суспільного здоров’я. Після цих змін у складі уряду залишилося 10 державних секретарів.

З плином часу зазнав змін (персональних і структурних) виконавчо-розпорядчий орган держави — Державний Секретаріат. Як зазначалось, спочатку Державний Секретаріат складався з голови (президента) і 14 Державних секретарів, які очолювали галузеві секретарства. Однак уже наприкінці листопада в силу низки обставин (деякі секретарі подали у відставку, інші не приступили до праці взагалі) число секретарств було скорочено. Зокрема, об’єднано секретарства освіти і віросповідання, шляхів, пошт та телеграфу, ліквідовано секретарства суспільної опіки і праці та суспільного здоров’я. Замість цих двох останніх у складі Державного секретарства внутрішніх справ утворено відповідні відділи. Вони очолювались т.зв. «товаришами секретаря». До складу цього ж секретарства був включений як окремий відділ харчовий уряд. Таким чином, у складі уряду залишилось 10 секретарств.

Слід відзначити, що ще наприкіні листопада 1918 р. Українська Національна Рада вирішила утворити у складі уряду нові секретарства: польське, єврейське і німецьке, щоб, як зазначалося, зберегти національні права цих націй в Українській державі. Проте ця пропозиція Української Національної Ради залишилася нереалізованою: ні поляки, ні євреї, ні німці не побажали створити свої секретарства, виділити до них своїх представників.

Прийнято «Закон про спосіб оповіщення законів і розпорядків», згідно з яким закони підлягали публікації у «Віснику законів і розпорядків» за підписом Президента Ради і одного з членів Виділу, а розпорядки за підписом відповідного секретаря. Набирали чинності ці правові акти на восьмий день з дня видання (дата видання повинна стояти на кожному з актів). Слід також згадати ще один закон від 4 січня «Про незайманість членів Української Національної Ради». У ньому сказано: «Членів Української Національної Ради не можна без її згоди ув’язнити ані потягати судово до відповідальності, хіба що приловиться його на гарячім вчинку».

У такому разі суд повинен негайно повідомляти про затримання посла Українську Національну Раду, і якщо вона не дасть дозволу на затримання, то його слід негайно звільнити. Члени Української Національної Ради, говорилось у законі, не можуть бути притягнуті до відповідальності за те чи інше голосування у Раді і виконують свої обов’язки незалежно від яких-небудь інструкцій виборців.

Для управління повітами на основі тимчасового закону про адміністрацію ЗУНР від 16 листопада 1918 р. призначалися державним секретарем внутрішніх справ повітові комісари, переважно з числа колишніх австрійських державних службовців, учителів, священиків. Так, у Самбірському повіті комісаром став відомий західноукраїнський письменник, адвокат А.Чайковський, у Дрогобицькому — громадський діяч, один із засновників української соціал-демократичної партії Галичини С.Вітик, у Кам’янко-Струмилівському — суддя Р.Петрушевич (молодший брат Президента ЗУНР), у Долинському — один із засновників української радикальної партії, адвокат С.Данилович, у Стрийському — відомий український композитор і диригент О.Нижанківський, у Сколівському — колишній службовець староства І.Корженьовський, у Щирецькому — директор школи В.Малицький, у Тернопільському повіті суддя — У.Сальвицький, у Стоянові — селянин У.Заремба. Повітові комісари, своєю чергою, допомагали в організації виборів міських, сільських і містечкових комісарів. У деяких місцевостях населення ставилося до цих подій байдуже, особливо у польських і москвофільських.

У подальшому детальніше регламентувалася компетенція і вдосконалювалася система органів місцевої влади і адміністрації. Уся повнота цивільної влади і управління у повітах далі належала повітовим комісарам. Однак, вони не мали права втручатися у військові справи, судочинство, справи залізниць, пошт, телеграфу, які були суворо централізованими і підпорядковувалися відповідним урядовим органам. З усіх інших питань закон Української Національної Ради від 16 листопада 1918 р. надавав їм широку, по суті, надзвичайну владу. Саме тому із старого, австрійського апарату повітової влади (старост) — повітовими комісарами не був обраний чи затверджений ніхто. Коли державні відносини на території Західноукраїнської Народної Республіки стали більш врегульованими, стабільними — почала зменшуватись і надзвичайна влада повітових комісарів. Вони стали більш контрольовані і відповідальні перед конкретними Державними секретарствами і урядом в цілому; їх стали регулярно викликати в столицю для звітності.

Дорадчим органом при повітових комісарах були повітові національні ради, які вже в перші дні встановлення української влади згідно із вказівкою Української Національної Ради почали обиратися населенням повітів (як правило, делегатами від сільських і міських громад, товариств та різних організацій), їх правове становище спочатку не було однаковим і врегульованим з правового погляду. Були повіти, де ці ради мали голос суто дорадчий, але були й тaкi, де їхній голос був вирішальним, контрольним, де повітові комісари без їх схвалення не вирішували жодних важливих справ.

Подібне нечітке становище було ненормальним, і Українська Національна Рада це усвідомлювала. Щоб у системі місцевих, зокрема повітових, органів влади і управління навести порядок, вирішено взяти за приклад Велику Україну. Тому Державний Секретаріат спільно з відповідними комісіями Української Національної Ради на пропозицію соціал-демократичної фракції приступили до опрацювання закону про повітові трудові ради, через які селянству і робітникам забезпечувався б вирішальний голос у повітовому управлінні, а також було створено правову основу для контролю діяльності повітових комісарів. Ці ради мали б обиратися усім населенням повіту прямим голосуванням. Однак, через зміни у військовій ситуації цей законопроект, як і багато інших, не був винесений на обговорення парламенту.

По селах і містах представниками влади продовжували залишатися громадські і міські комісари та «прибічні» ради, яких обирало населення. Для громадських і міських комісарів вищою інстанцією були повітові комісари, а для останніх — Державне Секретарство внутрішніх справ. Воно мало свою президію, яка складалася з голови — Державного секретаря і голів усіх відділів, які входили до складу секретарства: особового, публічного здоров’я, праці і суспільної опіки, харчового управління, санітарного, інтернованих, публічної безпеки та ін.

Для забезпечення внутрішнього порядку на місці розпущеної колишньої австрійської жандармерії, в якій переважно служили поляки, частково австрійці і в незначній кількості українці, була утворена українська жандармерія. Оскільки жандармерія в Австрії, на відміну від Росії, була не політичною, а загальною поліцією, замість неї місцеві комісари з перших днів існування ЗУНР формували так звану народну міліцію. Часто вона обиралася на зборах чи віче.

Але це було місцевою самодіяльністю, а державі потрібні були чітко організовані і дисципліновані органи охорони публічного порядку. Тому вже 6 листопада 1918 року Національна Рада прийняла рішення про створення Корпусу української державної жандармерії. Її очолювала команда державної жандармерії на чолі з головним комендантом (спочатку Л.Індишевський, а з лютого 1919 року О.Красіцький). У повітах створювалися команди жандармерії, які очолювалися повітовими командирами (комендантами). Останнім підлягали сільські і міські станиці жандармерії.

Як зазначалося у Наказі №2 Начальної команди Української державної жандармерії, повітовим комендантом міг бути призначений «бувший повітовий командант, о скілько він є Українцем або Нїмцем», а у випадку відсутності таких — найближчий старший за рангом українець або німець, «оскільки вони прихильні нашій справі та проти них повітова Українська Національна Рада нїчогоб не мала».

Було встановлено й заплатню для жовнірів жандармерії (щоденно): стрілець — 50 сотників (заслуження) і 1 крону (воєнний додаток); старший стрілець — 70 сот. (заслуження) і 1 кр. 30 сот. (воєнний додаток); вістун — 1 кр. (заслуження) і 2 кр. (воєнний додаток); десятник — 1 кр. 20 сот. (заслуження) і 2 кр. 80 сот. (воєнний додаток); старший десятник — 2 кр. (заслуження) і 4 кр. (воєнний додаток); булавний десятник — 2 кр. 50 сот. (заслуження) і 4 кр. 50 сот. (воєнний додаток). Для офіцерів жандармерії: хорунжий — 200 крон (місячно) і 5 кр. (бойовий додаток денно), 40 кр. квартирних на місяць (для І класи) або 20 кр. (для ІІ класи); четар — 250 крон (місячно) і 6 кр. (бойовий додаток денно), 80 кр. квартирних на місяць (для І класи) або 40 кр. (для ІІ класи); поручник — 300 крон (місячно) і 7 кр. (бойовий додаток денно), 160 кр. квартирних на місяць (для І класи) або 80 кр. (для ІІ класи); сотник — 350 крон (місячно) і 10 кр. (бойовий додаток денно), 40 кр. квартирних на місяць (для І класи) або 20 кр. (для ІІ класи).

Усі жандарми отримували харчові пайки, а у разі відмови від них — 5 крон 20 сотників щоденно. Крім того, існував жандармський додаток для офіцерів: для булавного офіцера — 100 кр., сотника — 80 кр., поручника і че таря — по 50 кр., хорунжого — 20 крон.

Жандарми отримували не лише заплатню, але й подорожні кошти (на день): булавний офіцер — 40 крон, офіцер — 25 крон, повітовий вахмістер — 6 крон. З військових магазинів виділялося харчування (на одного чоловіка): сніданок — 1 пайка консервової каші; обід — 300 гр. м’яса, 1 кг бараболі або відповідних сурогатів (200 гр. круп, гороху, фасолі, 300 гр. капусти), 30 гр. солі, 25 гр. [?], 5 гр. цибулі або часнику, 2 мл оцту і 20 гр. борошна; вечеря — 500 гр. бараболі або 100 гр. круп, гороху, фасолі та 150 гр. капусти. До цього щоденно додавалося 500 гр. хліба або 300 гр. сухарів. Для прокорму коней виділялося на день: 3 кг вівса, 5 кг сіна, 1 кг соломи.

За основу судово-прокурорської системи була взята також поперед ня, австрійська. Судовими органами ЗУНР були повітові суди, окружні суди та вищий суд. У законі «Про тимчасову організацію судів і судової влади» було вказано, що як найвища інстанція має бути утворений окремим законом Найвищий суд у Львові. Розпорядженням Державного секретарства юстиції на території 3УHP утворено 12 судових округів, які поділялися на 130 судових повітів: 1) Бережанський (9 судових повітів), 2) Буковинський (9 судових повітів), 3) Золочівський (11 судових повітів), 4) Коломийський (11 судових повітів), 5) Львівський (17 судових повітів), 6) Перемишлянський (10 судових повітів), 7) Самбірський (10 судових повітів), 8) Станіславський (10 судових повітів), 9) Стрийський (9 судових повітів), 10) Сяноцький (14 судових повітів), 11) Тернопільський (8 судових повітів), 12) Чортківський (8 судових повітів).

Прийнятий 21 листопада 1918 р. закон «Про тимчасову організацію судів і судової влади» підкреслював, що «всі суди, які знаходяться на території,... вищого суду краєвого у Львові стають судами Західноукраїнської Народної Республіки і є зобов’язані виконувати дальше спорове, і карне судівництво».

Компетенція колишнього австрійського міністерства юстиції переходила до Секретарства юстиції ЗУНР, яке мало при значати судовий апарат судів. Самих суд дів мав призначати Державний Секретаріат за пропозицією Секретарства юстиції.

Колишній австрійський повітовий суд перейменовувався на «Повітовий суд Західноукраїнської Народної Республіки»; колишній окружний суд — на «Окружний судом Західноукраїнської Народної Республіки». Австрійські крайові суди у Львові і Чернівцях ліквідувалися, їх компетенція переходила до окружного суду ЗУНР.

«Закони і розпорядки, — писалося в Законі, — на підставі яких в бувшій австрійській державі виконувано судівництво, оскільки вони не противляться державности українській залишалися поки-що у силі», і на їх підставі мало тимчасово здійснюватись судочинство. Так само «всі закони і розпорядки, які мали на ціли охорону прав і інтересів бувшої австрійської держави, її армії та її органів, …мають відтепер аналогічно примінюватись для охорони прав і інтересів Західноукраїнської Народної Республіки, її армії та її органів».

З дня оголошення цього закону суди повинні були виносити вироки і рішення тільки від імені ЗУНР. Хоч серед колишніх австрійських суддів у Галичині, яких можна було використати новою владою, було немало українців, відчувався брак суддівських кадрів. Напередодні першої світової війни в Галичині з 1150 суддів українцями були 367. Тому Національна Рада 11 лютого 1919 року прийняла закон «Про скорочення підготовляючої судівської служби», який скорочував строк стажування кандидатів на посади суддів з трьох до двох років.

Разом з тим сільськими суддями присяжних могли стати лише чоловіки віком від 30 до 60 років, які вміли читати й писати, були уроженцями Галичини або інших країв колишньої Австро-Угорщині, але при цьому мешкали в даній місцині щонайменше рік і сплачували 20 крон сталого податку чи були «адвокатами, нотарами, професорами і учителями в висших і середнах школах, або мають титул доктора».

На підставі названих законів Державне секретарство юстиції 20 лютого видало також розпорядження про проведення т.зв. «судових іспитів», які повинні були складати кандидати на суддівські посади (крім уже працюючих суддів). Отже, для прийняття цих іспитів (після проходження кандидатом стажування) утворювались спеціальні комісії на чолі з головами (президентами) окружних судів. Членів цих комісій призначало Державне секретарство юстиції на пропозицію голів комісій. Членами комісій рекомендувалося обирати професорів правничого (юридичного) факультету з предметів: цивільне право, торговельне і вексельне право, цивільний процес, карне право і карний процес, а також практиків — суддів і адвокатів. Іспитові комісії утворювалися при окружних судах. Кожна з них повинна складатися з 5-ти чоловік, з яких щонайменше двоє мають «належати до судейського стану», а один до «адвокатського стану».

Судові іспити були безкоштовні, членам комісій теж нічого не платилося, крім коштів на відрядження. «Судейський Іспит» складався з 2-х частин — усного та письмового. У вказаному вище розпорядженні детально регламентується їх проведення, критерії оцінювання тощо.

У лютому ДСЮ було також розмежовано компетенцію повітових та окружних судів у цивільному судочинстві. Ці суди, очевидно, повинні були розглядати тільки цивільні справи. Бо для розгляду кримінальних справ згідно із законом Української Національної Ради від 11 лютого 1919 р. мали бути створені в повітах трибунали 1-ї інстанції. Суддів цих трибуналів призначало ДСЮ, затверджувала Українська Національна Рада або її Виділ. Ними могли бути лише юристи з титулами «радники суду» і «радники Вищого суду».

Трибунали 1-ї інстанції діяли у складі: 1) одноособового суд ді, якщо покарання за вчинене пра вопорушення не перевищувало 1 року в’язниці або грошова кара — незалежно від розміру; 2) у всіх інших випадках трибунал діяв у складі 3-х суддів. Діяльність суду присяжних з огляду на воєнний стан тимчасово (на строк 1 року) була припинена.

Вищою, другою інстанцією по цивільних і кримінальних справах мали бути, згідно із законом Української Національної Ради від 15 лютого 1919 р. «Про тимчасове виконування судівництва в цивільних і карних справах в другій і третій інстанціях в часі надзвичайних відносин, спричинених війною» Вищий суд у Львові і третьою, найвищою інстанцією — Найвищий державний суд.

Але до їх створення, говориться в законі, «в часі надзвичайних обставин, спричинених війною» функції другої і третьої інстанцій належали спеціально утвореним Сенатам: Окремому судовому сенату 11-ї інстанції та Окремому судовому сенату ІІІ-і інстанції. Вони згідно із розпорядженням ДСЮ від 8 березня були створені при окружному суді в Станіславі205. Членів і голів сенатів призначав Державний секретар юстиції, затверджувала Українська Національна Рада або її Виділ.

Засідання окремих сенатів проходили один раз на місяць. Розпорядженнями ДСЮ від 23 лютого і 1 березня були врегульовані розміри оплати за судові витрати, судове мито, суми оплат при розгляді цивільних справ, оплата праці покликуваних експертів тощо. У компетентних колах обговорювалася пропозиція про створення для розгляду дрібних, зокрема побутових справ і сусідських конфліктів, т.зв. «громадських судів» (за зразком колишніх общинних копних судів). Але реальних обрисів ця справа не набула.

Функції звинувачення мала виконувати державна прокуратура. Але оскільки прокурорами в Галичині за часів австрійського панування працювали майже виключно поляки, справа створення державної прокуратури затягнулася. ЇЇ повинен був очолити Генеральний державний прокурор, якого так і не було призначено. Не були призначені прокурори в судових округах і повітах. Таким чином, процес створення прокуратури у ЗУНР не був доведений до кінця.

Не зазнала будь-яких істотних змін організація і діяльнісгь aдвoкaтуpи. Адвокатам було запропоновано організуватися у Палату адвокатів у Станіславі, і вони повинні були скласти письмову обітницю, що будуть дотримуватися чинних законів і служити зміцненню правопорядку в країні.

Окремим розпорядженням ДСЮ (від 1 березня 1919 р.) створено нотаріальну службу Західноукраїнької Народної Республіки. У §1 цього розпорядження вказувалося, що «закони і розпорядження, на підставі яких у бувшій австрійській державі урядували нотарі, остають аж до їх зміни чи відміни у правовій силі» остільки, оскільки не протирічать українській державності. «Нотарі повинні скласти присягу на вірність Українській державі і надалі урядувати тільки від її імені. Кожен нотар повинен добре знати українську мову», — говорилося у §7.

Отже, нотаріуси не мусили бути обов’язково українцями. Очолювала нотаріальну службу Нотаріальна палата, яка організаційно підпорядковувалася Державному секретарству юстиції. Усім правоохоронним органам: судам, прокуратурі, нотаріату, адвокатурі згідно з розпорядженням Державного Секретаріату належало виготовити відповідні вивіски і таблички українською мовою, з гербом (тризубом) посере дині. Якщо на цій території проживали «законно признані національні меншості», то написи слід було зробити ще й їхніми мовами. Належало також негайно виготовити відповідні печатки з гербом (українською мовою). Службові оголошення правоохоронних органів слід було вміщати в урядовій газеті «Република», яка видавалась у Станіславі.

«Начальною адміністративною владою» над судами, прокуратурою і нотаріатом було Державне секретарство юстиції. Воно ділилося на два основні відділи: особово-управляючий і законодавчий. До першого належало керівництво судами, прокуратурою і нотаріатом, призначення суддів, прокурорів нотаріусів та допоміжного, канцелярського персоналу цих органів. До другого — розроблення законодавчих пропозицій для уряду і парламенту, підготовка і видання нормативних актів самого ДСЮ — розпоряджень, нагляд за відповідністю нормативних актів адміністративно-розпорядчих органів законам парламенту. Під наглядом цього відділу знаходилось видання «Вістника державних законів і розпорядків» — офіційного збірника, де публікувались усі законодавчі акти парламенту, уряду, окремих секретарств Західноукраїнської Народної Республіки.

Крім органів цивільної юстиції, зокрема судових і прокурорських, була утворена військова юстиція. 16 листопада було видане розпорядження Державного Секретаріату про організацію військового судочинства.

Структура військових судів виглядала так: 1) найвищий військовий трибунал; 2) військові обласні суди. Відповідно до поділу республіки на три військові області (Львів, Станіслав, Тернопіль) були утворені три військові окружні суди як суди першої інстанції. Найвищою інстанцією військової юстиції був Верховний військовий суд. Утворено також інститут військової прокуратури. Вона очолювалася Генеральним військовим прокурором, у військових областях були військові прокурори, в округах — військові офіцери.

Складна внутрішня ситуація, наявність великого числа ворожих шпигунів і диверсантів, саботаж і відверті терористичні акти цивільного польського населення, збройні виступи проти української влади змусили керівників держави діяти більш твердо. Розпорядженням Державного Секретаріату 30 листопада 1918 р. на території ЗУНР було запроваджено при кожній військовій команді польові суди, діяльність яких поширювалася на військовослужбовців і цивільних осіб, що вчинили злочини проти безпеки, цілісності держави, їі обороноздатності, на транспорті, зв’язку тощо. Винесені ними смертні вироки вимагали затвердженя урядом республіки.

Крім окружних польових судів, розпорядженням Державного секретарства внутрішніх справ 28 січня 1919 р. були утворені: Польовий суд Головної команди Українських військ і польові суди групи «Північ», групи «Південь», групи «Львів». Голів і членів цих судів призначав державний секретар внутрішніх справ, і лише за його дозволом адвокати допускалися до участі в розгляді справ. Нічого не говорилося про оскарження вироків польових судів.

Для військових суддів був складений спеціальний текст присяги, яку однак, вступаючи на службу, приймали також усі військові прокурори і судові службовці.

В обітниці, зокрема, зазначалося:

«Присягаю торжерственно Всемогучому Богу і прирікаю на мою честь бути вірним Українській Народній Республіці і повиноватися її законам і розпорядкам. Присягаю сповняти припоручені обов’язки після мойого найліпшого знання і совісти на кождім мені як військовому судді призначенім службовій місці — під час війни і мира, при тім мати мати все на увазі найвище добро моєї Вітчизни, виконувати закони, розпорядки, поуки і доручення моїх зверхників і залишати всякого рода надужиття моєї власти.

Так, Боже, мені допоможи. Амінь».

У повітах були утворені «технічні Уряди», які підлягали Державному секретарству публічних робіт і безпосередньо займалися усіма питаннями економічного будівництва. У своїй роботі вони керувалися Тимчасовою інструкцією для урядів технічних Державного секретаріату публічних робіт від 12 лютого 1919 року. При них діяли так звані «будівельні експозитури». Секретарство також взяло в своє управління всі державні ліси. Заготівля лісу на будову йшла під чітким контролем, за спеціальними дозволами. Йому також підлягали «гірничі уряди по цілій області, управи державних салін, державна рафінерія нафти,.. до нього належав також нагляд над приватними гірничими підприємствами, як вугля, копальнями нафти і т.п...., він наглядав над правильним їх функціонуванням».

На колишні державні підприємства були послані для керівництва і організації їх функціонування українські державні урядовці. Приватні підприємства перебували лише під контролем держави. У Дрогобичі утворено спеціальний «нафтовий комісаріат», який встановив суворий контроль над виробництвом і випуском нафти.

За розв‘язання харчової проблеми безпосередньо відповідав Державний харчовий уряд, прирівняний в правах до Державного секретарства. Очолював його С.Федак. Після реорганізації у січні 1919 р. харчовий уряд увійшов як окремий відділ до складу Державного Секретарства внутрішних справ. У повітах йому підлягали повітові харчові управи, утворені за вказівкою УНРади вже у перші дні взяття влади.

Налагодженням залізничного транспорту займалася Залізнична дирекція, у повітах і містах — «начальні уряди залізничних шляхів». Важливе значення приділялося органам охорони правопорядку на транспорті. У березні 1919 р. до структури органів безпеки на транспорті входили: Державний Секретаріат військових справ УНР; Залізно-Дорожна Військова Управа; Залізно-Дорожна жандармерія і Лінійні осередки Залізно-Дорожної жандармерії.

Займалися власті ЗУНР питаннями охорони здоров’я населення. Ще в грудні 1918 р. усім повітовим комісарам наказано призначити повітових санітарних лікарів, утворити санітарні комісії, вжити заходів до відкриття лікарень, поліклінік, аптек. Це в міру можливостей і було зроблено. Керував організацією і діяльністю медичної служби санітарний відділ секретарства внутрішніх справ, який очолював доктор І.Куровець. Була збільшена оплата праці всіх медичних працівників, їм видавалися продовольчі пайки.

Відновлено, хоч теж із значними труднощами, роботу пошти, телеграфу, телефону. На телеграфі введено українську мову і абетку. У Станіславі утворено дирекцію пошт і телеграфу.

У березні були прийняті закони «Про заборону продажу, здачі в аренду і закладу великих посілостей (табулярних)» та «Про заборону конфіскації майна під час війни», у квітні — розпорядження Державного Секретаріату «Про створення західноукраїнського товарообмінного бюро» (біржі). Був розроблений і затверджений статут цього бюро та ін.

13 лютого 1919 року УНРада прийняла закон «Про удержавлення українських шкіл», а 14 лютого — закон «Про удержавлення українських приватних гімназій і жіночих семінарій», згідно з якими всі школи — громадські (початкові), середні, гімназії, реальні, рільничі і інші оголошувались державними, а вчителі — державними службовцями. Мовою викладання і навчання стала українська. Учителі народних шкіл українською владою також були оголошені державними службовцями і їм почала видаватися заробітна платня (до цього часу їх утримувала сама громада). Розпорядженням Державного Секретаріату від 16 лютого усім учителям підвищено заробітну платню.

Внутрішньою державною мовою була українська, але національні меншини могли вільно користуватися власними мовами, видавати газети і літературу, мати свої школи, церкви тощо.

15 лютого 1919 р. УНРада ухвалила Закон «Про уживання української мови у внутрішнім і зовнішнім урядуванні державних властей і урядів, публічних інституцій і державних підприємств у Західній області Української Народної Республіки». Встановлювалося, що державною мовою ЗОУНР (Після акту злуки УНР і ЗУНР у січні 1919 р., про який мова йде окремо, ЗУНР стала називатись Західною областю Української Народної Республіки (скорочено — ЗОУНР) є мова українська. Цієї мови, пишеться в законі, «вживають у внутрішнім і зовнішнім урядуванні всі власті і уряди, публічні інституції і державні підприємства».

У §3 закону чітко зафіксовано, що «Законно признаним національним меншостям полишає ся свободу уживаня як усно, так і в письмах їх матірної мови в урядових зносинах з державними властями і урядами, публичними інституціями і державними підприємствами».

Як бачимо, національним меншинам країни гарантувалося право не тільки мати свої школи, бібліотеки, видавати періодичні видання тощо (все це було записано в «Тимчасовому основному законі» і низці інших правових документів, про які мова йшла вище), але й вільно користуватися рідними мовами у повсякденному та державному житті, в офіційних відносинах з властями. Лишалося чинним і рішення Державного Секретаріату від 10 листопада, за яким усі закони, урядові акти та інші правові документи, які мають загальнодержавне значення, публікувалися чотирьма мовами — українською, польською, єврейською і німецькою.

У березні Державне секретарство внутрішніх справ видало «Розпорядження для урядників в державній адміністраційній службі». У ньому вказувалось, що до служби в державних органах можуть бути допущені тільки громадяни Української Народної Республіки, «бездоганного поведення, що володіють українською мовою в слові і письмі і не переступили сорокового року життя».

Правда, ця остання вимога не стосувалася тих службовців, які вже працювали. Не могли бути службовцями державного апарату особи, засуджені за кримінальні злочини, проступки проти публічного порядку, моралі чи користолюбство; особи недієздатні; неоплатні боржники, проти яких порушена судова справа; особи, що своєю поведінкою «викликають публічне згіршення». Поміж начальником і підлеглим на державній службі не могло бути «спорідення, ані посвоячення по лінії прямій, а по лінії бічній до другого степеня». Усі прийняті на державну службу особи повинні після однорічного стажування скласти перед відповідною комісією спеціальний іспит — письмовий і усний: щодо знання законодавства, уміння ним користуватися, уміння складати відповідні документи, знання своїх повноважень і обов’язків тощо. Кандидат, який двічі не склав таких іспитів, «має бути зі служби звільнений». Навіть канцелярські працівники повинні були задовольняти певним вимогам: «знати признані в державі мови; поправно читати і писати; знати канцелярійну маніпуляцію».

У зв’язку зі зростанням цін на товари першої необхідності і продовольство усім державним службовцям, у тому числі і вчителям, а також пенсіонерам, вдовам і сиротам, декілька разів виплачувалася так звана «одноразова надзвичайна допомога».

8 квітня 1919 р. УНРада ухвалила закон «Про право горожаньства [громадянства] на Західній Области Української Народної Республики». Згідно з цим законом кожна особа, яка у день його проголошення мала право приналежності до однієї з громад краю, вважалася громадянином Української Народної Республіки. Рішення про надання громадянства в ЗОУНР приймав Державний Секретаріат. Оскаржити таке рішення можна було до Виділу УНРади. В окремому параграфі закону вказувалось, що громадяни Придніпрянської України — УНР — є повноправними громадянами ЗОУНР.

10 квітня Державний Секретаріат видав розпорядження, яким уточнював деякі положення цього закону. Так, службовці, які до цього не склали присяги, повинні були з одержанням громадянства скласти присягу вірності ЗОУНР у державному повітовому комісаріаті. Але змусити їх до складання такої присяги ніхто не міг. Повітові комісаріати лише виготовляли списки службовців, які відмовилися від присяги, і надсилали їх до уряду. У розпорядженні також вказувалися документи, які слід було підготувати (крім заяви) для отримання громадянства.

15 квітня 1919 р. УНРада прийняла закони про скликання Сойму ЗОУНР та про вибори (виборчу ординацію) до Сойму ЗОУНР. Законом визначалося загальне, без різниці статі, рівне, безпосереднє, таємне і пропорційне виборче право для всіх громадян держави, яким виповнилося 20 років. Послом міг бути обраний кожен з 28-річного віку.

Обраний у червні 1919 однопалатний Сойм мав складатися з 226 послів: 160 українців (70,8% загального числа), 33 поляків (14,6%), 27 євреїв (11,9%) і 6 німців (2,7%). Для кожної національної меншини були намічені окремі виборчі округи (15 українських, 5 польських, 5 єврейських, 1 німецька).

Після обрання нового Сойму УНРада мала самоліквідуватися.

Події українсько-польської війни 1918—1919 рр. не дали змоги провести вибори. 8 липня 1919 р. у Заліщиках (тепер Тернопільська обл.) перед переходом апарату влади ЗОУНР і УГА за р.Збруч Президія виділу УНРади і Рада державних секретарів спільною постановою передали свої конституційні повноваження уповновласненому диктатору Є.Петрушевичу, надавши йому право виконувати всю військову і цивільну владу до моменту відкликання.

Сам диктатор з цього приводу писав про форму здійснення ним державного керівництва так: «З того часу виконував я перейняту згаданим Актом владу в своїм імені. А коли за бігом воєнних подій зорганізований первісно державний центральний апарат урядовий перестав на ділі бути чинним і існувати в своїм складі, полагоджував я справи державні при помочі принагідно і відповідно до потреб хвилі складеного урядового апарату, заступаючись у вирішуванні деяких поодиноких діл чи то справ цілих поодиноких областей адміністрації повновласниками, заіменованими будь-ще виділом Національної Ради чи Державним Секретаріатом будь назначуваними мною, які, однак, не мали постійного круга компетенції».

Після захопленя території ЗУНР польськими військами (липень 1919 р.) уряд Диктатора ЗО УНР-ЗУНР був змушений переїхати у Відень, де продовжувати активну діяльність по захисту державних інтересів ЗУНР. Утім, на вигнанні процес роботи державної служби та управління хоч і не міг бути повноцінним, але тривав. Адже вірилося, що справа української державності, принаймні на її західних теренах, ще не була програна, перш за все, з огляду на перспективу повоєнного міжнародного врегулювання. Тому диктатор ЗУНР Є.Петрушевич у своєму Розпорядку «Про організацію уряду для виконування державної влади в Західноукраїнській Народній Республіці» від 25 липня 1920 р. заявив, що «повага держави на зверх та складність її адміністрації вимагає, щоби існував постійно зорганізований державний апарат урядовий, відповідаючи існуючому правному станові», а відтак ним було постановлено здійснювати свої повноваження через уряд диктатора ЗУНР. Уряд цей мав складатися з окремих відділів, а саме:

«а) для ведення діл, входячих попередньо в круг компетенції Секретаріату справ закордонних;

б) для ведення діл, входячих попередньо в круг компетенції секретаріатів фінансів, торгівлі і промислу;

в) для справ преси і пропаганди, зокрема організації, ведення і нагляду політичної пресової служби та політичної пропаганди, в цілі попирання інтересів держави та для виконування атрибутів адміністраційної влади в справах пресових;

г) для ведення діл, входячих попередньо в круг ділання державних секретарів справ внутрішніх, судівництва, просвіти, віросповідань, рільництва, пошт і телеграфів, шляхів та робіт публічних;

д) президіальної канцелярії Диктатора для ведення діл президіяльних, а зокрема — для приймання в законній дорозі внесень на рішення Диктатора від органів державних, покликаних до того законом, і взагалі в справах, застережених існуючими постановами до безпосереднього вирішення Диктатора; для виготовлювання в автентичнім тексті видаваних Диктатором законних постанов, розпорядків, рішень, декретів і письм, ведення їх евіденції та зберігання автентичних оригіналів; для ведення в імені Диктатора урядової кореспонденції та для посередничення в безпосередніх урядових зносинах з ним».

До цього додавалося, що «справи, входячі в круг ділання Державного військового секретаріату, лишаються при зорганізованій вже окремими постановами «Військової канцелярії Диктатора ЗУНР», яка входить в склад уряду, як окремий відділ».

Уповноважені диктатором провадили справи у межах своєї компетенції за допомогою призначених диктатором «концептових і канцелярійних урядників самостійно», відповідно до законних постанов і виданих диктатором інструкцій та доручень. Разом з тим вони не мали раніше належних державним секретарям прав видавання законодавчих постанов, розпоряджень та загальнозобов’язуючих рішень, які тепер належали виключно диктаторові. Такий розпорядок роботи набував чинності з 1 серпня 1920 року.

Відповідно до вищезазначеного 1 серпня 1920 р. Є.Петрушевичем було призначено уряд диктатора ЗУНР у такому складі: С.Витвицький — уповноважений для ведення справ, що належали до компетенції колишнього Державного секретаріату для справ закордонних; В.Сінгалевич — уповноважений для ведення справ, що належали до компетенції колишніх держсекретарів фінансів, торговлі і промислу; К.Левицький — уповноважений для справ преси і пропаганди; Й.Ганінчак — уповноважений для ведення справ, що належали до компетенції колишніх державних секретаріатів справ внутрішніх, судівництва, просвіти і віросповідань, рільництва, пошт і телєграфів, шляхів та робіт публічних.

За місяць, 30 серпня 1920 р., попередній розпорядок доповнив ще один, в якому Є.Петрушевичем на час його відсутності в місці знаходження уряду запроваджувалася Колегія уповноважених диктатора ЗУНР. До участі в роботі Колегії могли бути запрошені також і інші особи «з голосом дорадчим або рішаючим». У надзвичайних випадках Колегія уповноважених диктатора ЗУНР могла, як виняток, видавати постанови, що належали до прав диктатора, проте «з виключенням, одначе, справ: найвищого військового проводу, законодатних та рішень, які викликували б зміну прийнятого Диктатором ЗУНР напряму політичного».

Засідання Колегії та її протокол мав вести «шеф президіяльної канцелярії».

30 серпня 1920 р. Є.Петрушевичем при уряді диктатора ЗУНР було також запроваджено для справ внутрішніх, судівництва і комунікації постійну Комісію кодифікаційну, членів якої він сам і призначав. Головою Кодифікаційної комісії призначався уповноважений диктатора для справ внутрішніх, судівництва і комунікації (тобто — Й.Ганінчак). Комісія засновувалася з метою «підготування і розроблення матеріалів, потрібних для законодатної діяльності уряду», а її завдання полягали в тому, щоб:

«1) усталити, які закони і розпорядки видано на Західній Україні за часів української влади, та провірити їх форму і зміст,

2) ствердити, які закони і розпорядки видано в часі, коли східна Галичина була окупована через Польщу, та заопініювати, котрі з тих законів і розпорядків мусили б бути сейчас ухилені, котрі вимагають певних змін, а котрі можуть бути без змін рециповані,

3) розслідити, які зміни в устрою держави, в законодавстві, адміністрації та організації урядів перевели по розпаді Австрії сукцесійні держави (Чехія, Німеччина, Австрія, Югославія),

4) уложити план обняття адміністрації на території Східної Галичини».

Як видно з вищезазначеного (зокрема з пункту 4-го), Є.Петрушевич та його найближчі співробітники все ще сподівалися на міжнародне сприяння відродженню ЗУНР і почали готуватися до повернення на Батьківщину із оновленим законодавством та державною адміністрацією, враховуючи при цьому досвід новопосталих після Першої світової війни сусідніх країн.

Питання про подальшу долю ЗУНР, її території та українського населення неодноразово заслуховувалося на різних міжнародних форумах, зокрема 23 лютого 1921 р. на засіданні Ради Ліги Націй. 30 квітня 1921 р. екзильний (еміграційний) уряд запропонував Раді Послів Антанти та Раді Ліги Націй проект конституції Західноукраїнської держави — «Проект основ державного устрою Галицької Республіки». Проект складався з 42 статей і 12 розділів. Державна територія Галицької Республіки мала охоплювати українські землі Галичини аж по Перемишль включно. Кордон з Польщею мав пролягати по р.Сян. Проект закону передбачав, що «Державними народностями є українці, поляки, жиди, що користуються рівними правами в області публічного життя. Прочі народності творять національні меншості, що їх права і охорону запоручає конституція».

За формою правління Галицька Республіка мала бути демократичною парламентською республікою. Законодавча влада у ній належала парламенту — Державній Раді, обраній на 5 років громадянами шляхом загального, рівного, прямого, таємного голосування за пропорціональною системою виборів без різниці статі, національності, віросповідання тощо. Вибори послів проходили окремо за національностями, тобто, кожна з них обирала їх пропорційно до своєї кількості. Голова парламенту, президент, повинен бути українцем за національністю, один віце-президент (всього їх було 4 особи) — поляком, 1 — євреєм. Передбачався і пост одноособового глави держави — Президента, який повинен був обиратися на загальних виборах строком на 6 років. Президент формував уряд — вищий виконавчий орган країни, відповідальний (як і Президент) перед парламентом. Усі національні меншості мали в уряді своїх міністрів.

Державною мовою мала стати українська, а «зовнішніми урядовими мовами» — українська, польська і єврейська. У проекті закону за національними меншинами закріплювалося право звертатися в усі державні органи та інституції рідною мовою й обов’язок цих органів давати відповідь цією ж мовою. Місцевим органам, де компактно проживали національні меншини, надано право установлювати для себе внутрішню мову урядування. Службовцями державних органів та інституцій могли іменуватися лише громадяни держави, що володіють щонайменше двома мовами національностей держави. Конституційне законодавство ЗУНР, базуючись на тогочасних загальноприйнятих нормах міжнародного права, було глибоко демократичним, гуманним і справедливим.

Однак, незважаючи на всі ці заходи українців, 15 березня 1923 р. Рада послів Франції, Італії, Англії і Японії прийняла рішення про передачу Польщі Галичини за умови надання їй територіальної автономії. З рішучим протестом проти цього рішення виступили президент Є.Петрушевич, Українська парламентська репрезентація та політичні партії, проте українська державність у формі ЗУНР уже втратила свій шанс на відродження, а світова спільнота вкотре відмовила українцям у праві на самостійне існування.

________________________________



Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку: зб. текстів виступів на наук.-практ. конф. (Київ, 18 листопада 2008 р.) / Головне управління державної служби України. – К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2009. – 116 с.


Завантажити повний текст збірки

Зміст


Передмова

Володимир Дмитрович ТКАЧ
        перший заступник Начальника Головдержслужби України
НАЦІОНАЛЬНА АДМІНІСТРАТИВНА ТРАДИЦІЯ ЯК ОДНЕ З ДЖЕРЕЛ ПЛАНУВАННЯ РЕФОРМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Ірина Борисівна МАТЯШ
        директор Українського науково-дослідного інституту архівної справи
        та документознавства, доктор історичних наук, професор
НАЦІОНАЛЬНИЙ АРХІВНИЙ ФОНД ЯК ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА З ІСТОРІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Андрій Володимирович ВИШНЕВСЬКИЙ
        заступник Начальника Головдержслужби України
НАЦІОНАЛЬНІ ТА ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКІ ОЗНАКИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ ЇЇ ІСТОРИЧНОГО РОЗВИТКУ

Георгій Володимирович ПАПАКІН
        начальник відділу Українського інституту національної пам’яті,
        доктор історичних наук, професор
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РОЗРОБКИ ДОКУМЕНТАЛЬНОЇ ЧАСТИНИ АКАДЕМІЧНОГО ПРОЕКТУ «ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ»

Руслан Якович ПИРІГ
        завідувач відділу Інституту історії України НАН України,
        доктор історичних наук, професор
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ГЕТЬМАНАТУ ПАВЛА СКОРОПАДСЬКОГО

Павло Павлович ГАЙ-НИЖНИК
        старший науковий співробітник відділу соціально-політичної історії Інституту
        політичних та етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України,
        доктор історичних наук
НАЛАГОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ДОБУ УКРАЇНСЬКОЇ РЕВОЛЮЦІЇ

Валентина Степанівна ШАНДРА
        провідний науковий співробітник Інституту історії України НАН України,
        доктор історичних наук
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В УКРАЇНСЬКИХ ГУБЕРНІЯХ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ

Віктор Миколайович ГОРОБЕЦЬ
        завідувач Центру досліджень проблем соціальної історії,
        доктор історичних наук, професор
ІНСТИТУЦІЙНЕ ОБЛАШТУВАННЯ КОЗАЦЬКОГО ГЕТЬМАНАТУ: ГЕНЕРАЛЬСЬКА І СТАРШИНСЬКА РАДИ, ГЕТЬМАНСТВО

Сергій Михайлович СЕРЬОГІН
        директор Дніпропетровського регіонального інституту
        державного управління Національної академії державного управління
        при Президентові України,
        доктор наук з державного управління, професор
ПЕРЕДУМОВИ ПРИЙНЯТТЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ»

РЕКОМЕНДАЦІЇ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ КОНФЕРЕНЦІЇ


 
matrix-info БУЛАВА